5курс, спец. «Менеджмент», денна форма навчання, Наук. кер., к.е.н–Стахова Н.П Чернівецький торговельно-економічний інститут КНТЕУ, м. Чернівці
ЗМІСТ І ВЗАЄМОЗВ’ЯЗОК КЛЮЧОВИХ ПОНЯТЬ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ
Останнім часом у науковій літературі широко використовуються терміни “публічне адміністрування”, “публічне врядування”,“публічна влада”, “публічна служба”, “публічний менеджмент”, “публічні послуги”. Неоднозначність трактувань цих термінів викликає науковий інтерес і зумовлює актуальність досліджень, спрямованих на розкриття їх сутності, змісту і взаємозв’язку з усталеними поняттями теорії і практики державного управління. Дослідження проблеми змісту та взаємозв’язку ключових понять публічного адміністрування здійснювали як зарубіжні, так і вітчизняні вчені-економісти. Вагомий внесок у розробку проблеми зробили західні науковці - Ф.Нігро, Л.Нігро, І.Уомслі, Х.Зальд, П.Жевара та Боузмен та ін. Серед українських вчених можна виділити В. Абрамова, Д. Богиню, Г. Кулікова, Л. Фільштейна. Метою статті є дослідити зміст понять таких, як: “публічне адміністрування”, “публічна влада”, “публічна служба”, “публічний менеджмент”, “публічні послуги”. Термін “публічне адміністрування” походить від англ. “public administration”. У вузькому розумінні публічне адміністрування пов’язане із виконавчою гілкою влади і розглядається як: • професійна діяльність державних службовців, яка включає всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду [1]; • вивчення, розробка та впровадження напрямів урядової політики; • міждисциплінарна академічна сфера, що базується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права, менеджменту[2,с.350]. В широкому сенсі під публічним адмініструванням розуміють всю систему адміністративних інститутів із ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається зверху донизу. Тобто публічне адміністрування пов’язане із трьома сферами влади – законодавчою, виконавчою і судовою. Так, Ф.Нігро та Л.Нігро визначають це поняття як: “скоординовані групові дії в державних справах, що: 1) пов’язані із трьома гілками влади – законодавчою, виконавчою і судовою – та їх взаємо- дією; 2) мають важливе значення у формуванні державної політики та є частиною політичного процесу; 3) значно відрізняються від адміністрування у приватному секторі; 4) пов’язані із численними приватними групами та індивідами, які працюють у різних компаніях та громадах” [3, с.403]. Широке розуміння поняття “публічне адміністрування” в сучасній вітчизняній науковій літературі відповідає поняттю “державне управління” [4, с.561]. Публічне адміністрування реалізується публічними службовцями, які працюють у публічних організаціях і виконують широке коло завдань. Відповідно до “Концепції реформування публічної адміністрації в Україні” компетенція публічних службовців обмежується виконанням організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій: “публічними службовцями є особи, що обіймають адміністративні посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій” [5, с.192]. Наведене визначення не враховує контрольно-наглядових та інших управлінських функцій, а також надання адміністративних і публічних послуг. У зв’язку з цим виникає потреба визначення понять публічної та державної служби та її співвідношення. У “Концепції реформування публічної адміністрації” публічна служба розглядається як професійна, політично нейтральна цивільна служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування [5, с.192]. Аналіз зарубіжної літератури доводить, що поняття публічної служби є більш широким, оскільки включає в себе державну службу, службу в органах місцевого самоврядування та службу в публічних установах. У країнах ЄС існують різні моделі публічної служби, однак поділ на державну службу і децентралізовану публічну службу є повсюдним. За даними П.Жевара, співвідношення кількості публічних і державних службовців (у відсотках) в деяких країнах ЄС дорівнює: Австрія 54,5:45,5, Франція – 51:49; Іспанія – 50:50; Ірландія – 10:90; Нідерланди – 80:20; Португалія 10,3:89,7;Великобританія 62,3:37,7 [6, с.164]. Отже, термін публічна служба наголошує на причетності до цієї служби органів державної влади, органів місцевого самоврядування і недержавних організацій, які здійснюють надання населенню публічних послуг. Оскільки влада поділяється на виконавчу, законодавчу і судову гілки, під публічною службою доцільно розуміти професійну цивільну службу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших публічних організаціях, підприємствах і установах, що надають публічні послуги. Відтак основною ознакою, за якою слід здійснювати віднесення конкретних установ та їх персоналу до публічної служби (яка включає в себе державну службу у загальновизнаному науковому і законодавчо підтвердженому розумінні) можна вважати “публічність” організацій. Критерієм віднесення організацій до публічного сектору може бути форма власності та фінансування. Однак розгляд організацій у площині “державні – приватні” не враховує комунальні підприємства та численні громадські структури, діяльність яких пов’язана із реалізацією суспільних інтересів і наданням публічних послуг. Недоцільність використання цього критерію підтверджується й тим, що публічне адміністрування історично пов’язувалось з управлінням державними органами, а починаючи з 1990-х рр. термін почали поширювати і на недержавні організації, які також здійснюють надання схожих публічних послуг. При визначенні “публічності” організацій Уомслі, Зальд, та Боузмен використовують параметри політичної та економічної влади [3, с.402], засновуючись на тому, що всі організації відчувають на собі певний вплив політичних факторів і піддаються державному фінансовому контролю. Публічність організації визначається поєднанням двох названих параметрів. Політична влада залежить від елементів політичної системи (громадян або державних інститутів) і дозволяє організації діяти від імені цих елементів. Економічна влада посилюється внаслідок збільшення контролю над використанням доходів і активів організації з боку її власників та керівництва та зменшується внаслідок одержання державними органами більшого контролю над її фінансами [3, с.402]. Для науки публічного управління (адміністрування) характерно як мінімум три глобальних підходи: ринково-ліберальний, який сформульований у концептуальних моделях “нового менеджменту”, “оновленого управління”, що спирається на ринкову модель, у якій громадянин виступає у ролі споживача або клієнта; ліберально-комунітаріаністський, що розвивається в концепції “політичних мереж” і спирається на розвиток структурних взаємовідносин (договірних) між політичними інститутами держави і суспільства, які визнають рівність громадян як і інших суб’єктів мережі; демократичного громадянства, що спирається на особливе “рецептивне” адміністрування, яке має служити громадянину, а не клієнту і споживачу (до останнього напряму належать концепція “рецептивного адміністрування”). Усі три концепції конкурують одна з одною не тільки в теоретичному плані, але і в практичному використанні в тій чи іншій сфері або країні. У межах кожного підходу особливим чином формується і сфера міждисциплінарного співробітництва, позначена своєрідними “тріадами”: • “нова економіка – новий менеджмент – нове публічне адміністрування”; • “політика і політичні мережі – інституціональний аналіз – самоврядні мережеві структури та комунікаційний менеджмент”; • “теорія громадянського суспільства і демократії, що бере участь – соціальний менеджмент – принципи автономії та субсидіарності в сучасному управлінні” [7]. Серед численних підходів до організації процесу державного (публічного) управління “ новий публічний менеджмент” відіграв особливу роль у зв’язку з високою орієнтацією моделі на ефективність, тобто результативність процесу управління. Модель державного управління стала результатом тривалого періоду пошуків її ефективності, який розпочинався, коли найбільші держави напередодні глобальних завдань зіткнулися з недостатністю ресурсів. Основні риси моделі державного управління було запозичено в недержавному секторі економіки. Їхнє оформлення в організаційну модель і практику державного управління відбулося в другій половині 70-х рр. ХХ ст., які прийнято пов’язувати з внутрішньодержавними ініціативами прем’єр-міністра Великої Британії М. Тетчер і президента США Р. Рейгана. Новий публічний менеджмент пропонує підходи до адміністративних установ як до організації з чіткими завданнями, цілями, ресурсами і сферою діяльності, відповідальної за отримані результати. Живий відгук і відповідальність мають на увазі здатність виявити і пристосувати сигнали ринку. При цьому населення – це клієнти, яким надаються індивідуальні послуги, у яких є, перш за все, комерційний, а не політичний інтерес до уряду. Така концепція була піддана сумніву у 90-х роках минулого століття, коли почали розроблятися нові моделі організації державного управління. Публічна влада — це влада, виділена з товариства і яка не збігається з населенням країни. Публічна влада є однією з ознак, що відрізняють державу від суспільного ладу. Зазвичай протиставляється суспільній владі. Поява публічної влади пов'язано з виникненням перших держав. Публічна влада може здійснюватись двома шляхами – безпосередньо населенням (народом у цілому чи територіальними громадами) або через відповідні інституції, які називаються органами публічної влади. В залежності від форм публічної влади розрізняють органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Органи публічної влади являють собою досить жорстку, внутрішньо узгоджену і взаємопов’язану у своїх елементах систему. Також, неоднозначний інтерес викликало поняття ”публічні послуги”. Публічні послуги - це всі послуги, що надаються публічним (державним та самоврядним) сектором або іншими суб’єктами за рахунок публічних коштів. Державні та муніципальні послуги, разом узяті, складають сферу публічних послуг. За змістом публічні послуги можна поділити на наступні підвиди: освітянські, медичні, комунальні, транспортні, рятувальні, правозахисні, управлінські, в тому числі адміністративні послуги. Проблема відносин бізнесу, влади і суспільства завжди була однією з найбільш актуальних там як у вітчизняній, так і в зарубіжній науці та практиці управління. До початку ХХІ ст. стало очевидно, що сфери та інтереси бізнесу і політики, політики і суспільства, ринку і суспільства стали все більше відокремлюватись один від одного. Аналогічна тенденція до розподілу і методологічної відокремленості проявлялась в економічних, політичних та соціально-гуманітарних науках. Це знайшло відображення і в підходах до публічного адміністрування. Протягом практично усього ХХ ст. публічне адміністрування розвивалось як невід’ємна частина політичної науки (political scienze), у відриві від предметного поля і підходів, розроблених в галузі менеджменту (generic management). Публічне адміністрування довгий час ігнорувало розвиток інформаційних технологій, що пронизували приватний, публічний сектори і трансформуючий бюрократію у гнучку мережеву структуру [9]. У розвинутих країнах публічний менеджмент під впливом усе більшого тиску конкуренції на насичених ринках активно розвивався у напрямах орієнтації на клієнта. І соціально орієнтовані завдання реформ у суспільному управлінні зробили природним перенесення до цієї сфери передових досягнень ділового менеджменту з адаптацією останніх до специфіки суспільного управління. Сьогодні знову на перший план вийшли проблеми співвідношення адміністрування і політики, політичного контролю над державним управлінням, відповідальності і підзвітності держави своїм громадянам, участі останніх у політиці. Криза держави загального добробуту, який, зокрема, і стимулював адміністративні реформи, знову поставила ці проблеми, так і не вдалося вирішити державному менеджменту. Відбувається модернізація політичної влади та її інституційного апарату, функціонування політичних мереж стає все більш актуальною і нагальною потребою суспільства [8]. Не вдалося досягти відвертості і справжнього професіоналізму публічної служби. У черговий раз загострилося питання про співвідношення кількісних і якісних критеріїв оцінки адміністрування, про вертикальні і горизонтальні зв’язки в державному управлінні, про єдність управління. Порівняльний аналіз реформ нового публічного менеджменту змусив дослідників критично поставитися до попередньої теоретичної парадигми і виробити нову. Таким чином, незважаючи на динамічний розвиток ключових понять публічного адміністрування, залишається немало відкритих наукових проблем. До них можуть бути віднесені питання: про оптимальне співвідношення централізації та децентралізації; раціональної ієрархії відносин у системі державного адміністрування; розподілу влади між державою і органами самоврядування, ефективності та якості державного управління і багато інших. Але головною науковою проблемою залишається питання про адаптацію світового досвіду, накопиченого теорією публічного адміністрування, до національних умов розвитку держави. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 1. Купряшин Г. Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения / Г. Л. Купряшин // Государственное управление. Электронный вестник. − 2003. − № 1. − Режим доступа : http://www.spa.msu.ru 2. Public Administration Review. – Vol. 56. – N 3 (May – Jun., 1996). –Р. 247-255. 3. Рейни Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях : пер. с англ. / Х. Дж. Рейни. − 2-е изд. – М. : ИНФРА-М, 2002. − 402 c. 4. Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 4 квіт., 2008 р., Львів. : Ч. 1 / ред. : В. С. Загорський ; А. В. Ліпенцев ; Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. − Л., 2008. − 561 с. 5. Реформа публічної адміністрації в Україні: проекти концепції та законів / Центр політико-правових реформ ; [упоряд. І. Коліушко, В. Тимощук]. − К. : Фокус-Ю, 2006. − 192 с. 6. Жевар П. Основные вопросы публичной службы / П. Жевар ; пер. с фр. Ю. Брагиной. − Лиль : Изд-во РИУ, 2004. − 164 с. 7. Бианки В. А. Психологические аспекты функционирования власти в сетевых структурах / В. А. Бианки. – Режим доступа : bianki.ru/docs/nws2.doc 8. Шаров Ю. Сучасна парадигма суспільного управління і стратегічне мислення державних службовців / Ю. Шаров – Режим доступу: www.guds. gov.ua/control/uk/publish/article;jsessionid...?art_id=37695&cat_ id...) 9. Мальковская И. А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации (актуализация европейского опыта для России) / И. А. Мальковская // Вест. Рос. ун-та дружбы народов. – (Серия “Политология”). – 2006. – № 8. – С. 27-43. – Режим доступа : www.humanities.edu.ru/ db/msg/81505
