Бюджетний кодекс став першим в Україні системним документом, який, в основному, врегулював взаємини між різними рівнями влади. Зафіксована в ньому трирівнева система повноважень відповідає європейським тенденціям. Кодекс заклав головні критерії розподілу повноважень. Проте, існують певні труднощі в технологічному плані його реалізації: відсутність достовірної статистики, неможливість обрахунку із задовільною точністю доходної частини бюджетів у зв’язку з податковими нововведеннями.
Існує об’єктивна необхідність у зміцненні регіональних фінансів сьогодні — районних та обласних бюджетів. У тій же Європі давно працює система багаторівневого фінансування інвестиційних проектів у рамках контрактів «держава—регіон».
Необхідність стратегічного бачення пріоритетів та завдань регіонів держави, розв’язання економічних і соціальних проблем на міждержавному рівні, формування вертикалі системи управління місцевими бюджетами, вирішення завдань соціальної бюджетної політики з урахуванням можливостей економіки, підтримка збалансованості доходів і видатків та інше потребують проведення досліджень, які покликані стати підґрунтям прийняття ефективних управлінських рішень у галузі бюджетування [3, с.30].
Головною ланкою фінансів органів місцевого самоврядування є їх бюджет, тобто затверджений рішенням відповідної ради на певний період часу розпис доходів та витрат територіальної громади у грошовому вираженні.
Бюджетний процес визначається Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про бюджетну систему України» та іншими законодавчими і нормативними актами.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що з бюджетів місцевого самоврядування мають здійснюватись видатки, пов`язані з виконанням власних та делегованих державою повноважень, фінансування яких відбувається за рахунок різних джерел доходів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою за рахунок трансфертів з державного бюджету та шляхом закріплення за місцевими бюджетами окремих загальнодержавних податків.
Із введенням Кодексу розпочалось бюджетне реформування, яке триває до цього часу. Були змінені підходи до формування бюджетів різних рівнів, запроваджено оновлену схему відносин між державним та місцевими бюджетами. Місцеві бюджети отримали більшу самостійність та стали незалежними один від одного. Однією з цілей державної бюджетної політики стало досягнення фіскальної справедливості. Оскільки бази загальнодержавних податків розподілені по регіонах нерівномірно, частина загальнодержавних податків і зборів у вигляді трансфертів повертається місцевим бюджетам [6, с.29].
Крім того, Бюджетний кодекс подає перелік доходів обласних та районних бюджетів. Зокрема, до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя зараховується 100 відсотків загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст. До доходів бюджетів міст республіканського та обласного значення зараховується 75 відсотків від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на території цих міст. До доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об`єднань зараховується 25 відсотків від загального обсягу податку з доходів фізичних осіб, що справляється на цій території. Бюджетний кодекс встановлює систематизований перелік видатків за всіма видами бюджетів.
Сьогодні як головні проблеми місцевих бюджетів виділяються такі:
1. Значна залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних трансфертів та неспроможність визначених Бюджетним кодексом джерел формування місцевих бюджетів.
2. Спрямування значної кількості видатків на фінансування соціально-культурних цілей, і передусім на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ. Тож місцеві органи влади не мають фінансових можливостей щодо виконання функцій місцевого значення на належному рівні.
3. У результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів складається ситуація, за якої органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні через залежність від дотацій, інші через те, що зайві кошти вилучаються [4, с.22].
Проблемам дослідження бюджетних відносин присвячені праці вітчизняних та зарубіжних учених: В. Пинзеника, О. Азріліяна, С. Булгакової, Л. Василенко, О. Василика, Віллема де Вріса, В. Гейця, М. Назарова, В. Опаріна, В. Полозенка, Л. Сафонової, В. Федосова, В. Хижняк, С. Юрія та інших. Зокрема, питання щодо формування дохідної частини місцевих бюджетів розглядалися в наукових працях С.Бейлі, Ш.Бланкарта, С.Слухая, А.Максюти, Л.Дробозіної, Л.Павлової, Д. Томасі, Р. Ролкера, Р. Алена, Р. Зоді та інших.
Метою наукового дослідження є вивчення основних проблем, пов'язаних з формуванням місцевих бюджетів в Україні, а також формування на цій основі пропозицій щодо вирішення цих проблем. Реформування економіки країни вимагає пошуку нових підходів до вирішення проблем формування прибуткової бази регіонів і визначення місця та ролі бюджетів в Україні; розробка теоретичних положень і практичних рекомендацій, побудова моделей регіонального розподілу областей за значеннями взаємопов’язаних показників місцевого бюджетування для забезпечення ефективного формування доходів і використання видатків у системі бюджетного права.
Визначена мета роботи потребує вирішення наступних завдань:
• здійснити оцінку ефективності структурної політики стосовно формування доходів і використання видатків місцевих бюджетів;
• визначити напрями вдосконалення управління місцевими бюджетами, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності бюджетної регіональної політики;
• з позицій теорії і методології фінансової науки дослідити концептуальні питання сутності бюджетування як сучасної технології управління державними фінансами;
• визначити основні методи, елементи та інструменти бюджетування;
• виявити основні проблеми в існуючій системі фінансування бюджетних програм.
Об’єктом дослідження являються місцеві бюджети України. Предмет дослідження - механізм формування доходів та використання видатків місцевих бюджетів України.
Методами дослідження є: аналіз пропорційності розвитку місцевих бюджетів, історичний метод, метод аналогії і порівняльного аналізу, аналізу і синтезу, абстрактно-логічний статистичний аналіз ефективності відповідної структурної політики.
Законодавчі акти, програми та інші нормативні документи, які визначають обсяги видатків Державного і місцевих бюджетів, здебільшого приймаються без належного урахування можливос¬тей економіки. Недостатньо високий рівень обґрунтованості місцевого бюджетування спричинений відсутністю в Україні стратегічного бачення пріоритетів та завдань регіонального розвитку держави.
Загалом, сьогодні активно розробляються шляхи вирішення окреслених проблем місцевого бюджетування, наприклад, дміністративно-територіальну реформу, яка:
- створить базовий рівень місцевого самоврядування, що буде мати адміністративну і фінансову здатність забезпечувати якісні публічні послуги;
- об’єктивно встановить з боку держави обсяги видатків місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів вирівнювання;
- відокремить функцію надання послуг від функції контролю за якістю послуг.
Проблема фінансового забезпечення розвитку територій властива фактично усім країнам. Її суть в тому, що адміністративно-територіальні одиниці, на які розділена кожна держава, мають різну податкову базу і фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного потенціалу та виробничих сил.
Актуальність проблеми обумовлена незабезпеченістю місцевих бюджетів України фінансовими ресурсами, їх нездатністю надати мінімальний рівень державних послуг.
Тенденція, що склалася в Україні, суперечить стабільності зростання ролі місцевих бюджетів в економічному й соціальному розвитку країни і не відповідає потребам зміцнення місцевого самоврядування. Ігнорується бюджетна автономія регіональної влади та існує значна залежність дохідної частини регіональних та місцевих бюджетів від центру. Тому забезпеченість бюджетно-фінансовими ресурсами органів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень є однією із важливих умов стабільного розвитку територіальних громад. Практика свідчить про недостатність прибуткової бази місцевих бюджетів для забезпечення виконання функцій, які виконує місцеве самоврядування, тому проблеми формування доходів місцевих бюджетів заслуговують на особливу увагу [2, с.15].
Для вирішення проблем формування доходів місцевих бюджетів необхідно: чітке законодавче закріплення бюджетних повноважень і відповідальності влади при формуванні доходної частини місцевих бюджетів; формування дохідної частини на підставі об'єктивної оцінки їх податкового потенціалу; використання стабільних базових показників та нормативних розрахунків від державних показників до місцевих бюджетів; підвищення контролю при сплаті та використанні доходів місцевих бюджетів; здійснювати пошук альтернативних джерел наповнення доходної частини бюджетів фінансовими ресурсами.
Надання більшої самостійності місцевим органам влади у формуванні та виконанні місцевих бюджетів сприятиме зацікавленості в наповненні дохідної частини, усуненню розбіжностей законодавства у бюджетній сфері. Саме цій темі необхідно приділяти якомога більше уваги, оскільки від формування та від використання доходів місцевих бюджетів залежать економіка, стабільність розвитку регіонів та соціальна захищеність населення.
Україна відноситься до держав, які потребують докорінної зміни ідеології і підходів до фінансування послуг і благ, що надаються державою суспільству за рахунок бюджетних коштів, оскільки нагальною є потреба в підвищенні ефективності витрачання завжди обмежених грошових ресурсів при постійно зростаючих потребах суспільства. Вирішення цього завдання і, водночас, отримання соціально значущих результатів, є метою застосування технологій бюджетування, які поєднують аналіз і прийняття рішень із управління фінансами на державному і місцевому рівнях, використовуючи різні форми і методи, підходи і технології.
Для вирішення вище наведених проблем необхідне:
- удосконалення методологічних засад аналізу формування доходів та використання видатків місцевих бюджетів України, які є базою для аналітичного забезпечення управління місцевими бюджетами;
- удосконалення методичного забезпечення аналізу ефективності формування доходів і використання видатків місцевих бюджетів України, яке є основою формування і використання системи моделей аналізу ефективності бюджетних відносин.
Зазначимо, що під бюджетуванням слід розуміти весь процес управління бюджетними коштами на основі встановлених пріоритетів розвитку країни, фіскальної стратегії, обґрунтованих розрахунків бюджетних видатків і оперативного управління програмами у ході їх виконання для досягнення встановлених цілей. Бюджетування більше стосується видатків, але у нерозривному зв’язку із загальним балансом бюджету, на який необхідно орієнтуватися для реалістичного планування програм і дотримання середньострокових фіскальних показників.
Методи, що нині використовуються в Україні при плануванні бюджету, є застарілими і вкрай неефективними з позиції раціонального використання обмежених бюджетних коштів. Тому, здійснене дослідження дає підстави вважати, що бюджетування є складовою категоріально-понятійного апарату державних фінансів.
Узагальнення та аналіз світового досвіду дозволили зробити висновок, що сучасне бюджетування, яке має у своєму розпорядженні різні методи, підходи та технології, ґрунтується на концепції програмно-цільового бюджетування. Програмно-цільове бюджетування узагальнює позитивні риси різних методів бюджетування, які використовувалися протягом десятиліть у ряді країн світу. Бюджетування передбачає розробку і реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат, із застосуванням критеріїв результативності та ефективності використання коштів. Головною перешкодою в Україні на шляху комплексного запровадження бюджетування була й залишається недостатність наукових досліджень і практики щодо його новітніх технологій, відсутність ефективної системи стратегічного і середньострокового бюджетного планування та нечітко сформульоване бачення з адаптації зарубіжних методик бюджетування до українських реалій. Тому наразі український досвід має ознаки експерименту.
В Україні при формуванні бюджету на наступний рік головна увага приділяється плануванню фінансових показників, а аналіз досягнутих результатів за минулі роки і попередня оцінка очікуваних результатів практично не здійснюються. Отже, бюджетне планування зводиться здебільшого до обрахунку необхідних витрат для здійснення діяльності бюджетних установ без належної оцінки кінцевих, соціально важливих результатів для суспільства. Це дає підстави стверджувати, що в Україні досі реалізується принцип «утримання» мережі бюджетних установ, а часткове використання бюджетування не покращує цієї практики. В контексті цього доводимо, що змінити таку систему можна лише шляхом поступового впровадження всіх елементів й інструментів бюджетування в комплексі.
Президентом України була сформована программа, що визначила запровадження принципів місцевого бюджетування пріоритетним напрямком проведення бюджетної реформи в Україні. Також важливо відзначити, що завдяки цій програмі 8 липня 2010 року було прийнято новий Бюджетний кодекс України, яким закладено законодавчі підстави для запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні. Також програмою дій передбачається активна робота над удосконаленням нормативно-правової та методологічної бази з урахуванням вже досягнутих результатів. Робота з запровадженням програми на рівні місцевих бюджетів проводиться у відповідності до Програми економічних реформ Президента України на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» та Концепції реформування місцевих бюджетів, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23/05/2007 №308-р.
Тож, сьогодні бюджетна реформа ще не завершена, оскільки не відбулося чіткого розподілу повноважень і відповідальності між державною виконавчою владою й органами місцевого самоврядування. Незавершеність реформ зумовлює конфлікт інтересів, оскільки органи місцевого самоуправління та виконавчої влади практично не самостійні в ухваленні рішень щодо використання ресурсів, а без цього неможливо говорити про реальне самоврядування на всіх його рівнях.
Список використаних джерел:
1. Бюджетний кодекс України № 2456-VI ( 2456-17 ) від 08.07.2010, 2010, N 50-51, ст., Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, N 37-38, ст. 189
2. Вишняков С.В. Місцеві бюджети// Фінанси України, 2008. - №10. – С.11 – 18.
3. Захожай К.В. Аналіз міжрегіональних пропорцій видаткової частини місцевих бюджетів за регіонами України // Інвестиції: практика та досвід. — 2007. – №9. – С. 29-32 (0,35 друк. арк.).
4. Захожай К.В. Аналіз міжрегіональних пропорцій доходної частини місцевих бюджетів за регіонами України // Персонал. — 2007. – № 5. – С. 21-23 (0,35 друк. арк.).
5. Лазар П.Д. Збільшення дохідних джерел місцевих бюджетів забезпечить фінансову незалежність органів самоврядування// Фінанси України. – 2007. – №4. – С.149 - 154.
6. Павлюк К.В. Формування доходів місцевих бюджетів// Фінанси України. – 2008. – № 4 – С. 24–37.