Розглядаються проблемні питання щодо вибору пріоритетів бюджетної політики та запровадження програмно-цільового методу в Україні, зроблено оцінку результативності окремих бюджетних програм та показано основні причини й наслідки неефективних управлінських рішень у бюджетній політиці.

Проблемам застосування у бюджетному процесі програмно-цільового методу (ПЦМ) як одного з основних напрямів підвищення ефективності управління бюджетними коштами у контексті забезпечення поступального макроекономічного розвитку останнім часом присвячується велика кількість теоретичних та практичних розробок. Це стосується як країн, які лише починають застосовувати цей підхід до формування та використання бюджетних коштів, так і країн, що є вже на сьогодні "класичними" з точки зору теоретичних та практичних напрацювань щодо застосування ПЦМ.
В Україні протягом останніх років спостерігається негативна тенденція розвитку процесу бюджетування та низька ефективність програмно-цільового методу. Тому є надзвичайно актуальним завданням вирішення питань, які потребують наукових досліджень, зокрема оптимізація та покращення процесу управління бюджетними видатками, визначення їх структури та контроль за ефективним використанням бюджетних коштів.
Метою статті є пошук шляхів вирішення актуальних проблем в сфері планування видатків бюджетів за програмно-цільовим методом.
Предмет дослідження - це економічні відносини щодо впровадження та використання програмно-цільового методу в системі фінансового управління держави.
Процес бюджетування за програмами досліджували такі вчені, як В.Л. Андрущенко, М.П. Афанасьєв, Т.С. Бабич, І.В. Кривогов, А.М. Лавров, М.Я. Лемешев, Є.З. Майминас, З.В. Перун, І.Ю. Потеряйло, В.М. Федосов.
Сучасний стан соціально-економічного розвитку держави вимагає поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, поліпшення прозорості і доступності бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг і ефективності використання бюджетних ресурсів.
Важлива частина бюджетної політики – це управління державними витратами, яка в значній мірі визначається станом бюджетного процесу, порядком планування, затвердженням і використанням бюджету в частині витрат, а також контролем за їх виконанням. Таким чином, удосконалення бюджетного процесу слід розглядати як вагомий інструмент підвищення ефективності використання державних фінансових ресурсів. Заходи щодо удосконалення бюджетного процесу можуть мати локальний ефект, а можуть приводити до радикальних змін. Саме до таких змін приводить впровадження програмно-цільового методу, який в корені змінює не тільки сенс всіх стадій бюджетного процесу, але і саму концепцію управління державними витратами.[9]
Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі зазвичай розуміється як система управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі для розробки й виконання бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Його застосування дає змогу оптимально розподілити й зосередити бюджетні кошти на пріоритетних напрямах реалізації бюджетної політики, а також сприяє результативності виконання бюджетних програм у процесі використання державних коштів [5, с. 20].
Сама ідея програмно-цільового методу полягає у тому, щоб зосереджувати увагу не тільки на можливостях бюджету (існуючих ресурсах), а й на тому як найефективніше їх використати з метою отримання конкретних результатів.
Отже, програмно-цільовий метод складання бюджету передбачає дещо інший підхід до формування бюджетних показників. Цей процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси потрібно найефективніше використати для досягнення намічених результатів і в який спосіб [8, с. 49].
Метою впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних асигнувань і результатами їх використання.
Так як програмно-цільовий метод складання бюджету – це новий спосіб формування бюджету, в основі якого лежить нова для України філософія, Кабінетом Міністрів України розроблена Концепція застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі. 14 вересня 2002 року уряд прийняв розпорядження "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі", яким визначено такі головні складові (елементи) бюджетної програми, як мета й завдання, напрями діяльності та результативні показники.
Згідно з цим розпорядженням метою бюджетної програми є законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання конкретної бюджетної програми; завдання бюджетної програми — це конкретні цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду та які можна оцінити з допомогою результативних по¬казників; напрями діяльності — конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів, які повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів; крім того, їх визначення забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах коштів, виділених на цю мету; результативні показники — це кількісні та якісні показники, що характеризують результати виконання бюджетної програми й підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю та які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми [2].
За останні роки в Україні з'явилися суттєві нормативно-правові та практичні напрацювання, що стосуються впровадження елементів програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Проте варто зазначити, що нині програмно-цільовий метод усе ще застосовується в Україні відокремлено від інших інструментів макроекономічної та фінансової політики, а саме як технологія формування поточного бюджету у розрізі бюджетних програм.
Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі передбачає використання таких обов'язкових компонентів, як середньострокове та стратегічне бюджетне планування, державні цільові програми та бюджетні програми [4, с. 20].
Середньострокове бюджетне планування. У вузькому розумінні ПЦМ становить технологію формування поточного бюджету у розрізі бюджетних програм. Проте у широкому розумінні застосування програмно-цільового методу передбачає не лише розробку програм та забезпечення їх фінансування на поточний рік, а й планування їх реалізації на перспективу, включаючи планування фінансових ресурсів та результатів виконання (макроекономічних, галузевих тощо). Отже, довгострокові цілі бюджетної політики мають бути пов'язані з адекватно визначеними фінансовими ресурсами держави на перспективу.
Стратегічне бюджетне планування. Середньострокове бюджетне планування не є відокремленим процесом. Воно має здійснюватися у контексті визначеної стратегії макроекономічного розвитку. Інакше кажучи, бюджетні програми мають розроблятися як засіб фінансового забезпечення стратегічних планів розвитку держави – на загальнодержавному, галузевому та регіональному рівнях. Саме стратегічні цілі, поставлені суспільством, мають стати основою для розробки середньострокових планів розвитку і, відповідно, середньострокових бюджетних програм як фінансових засобів їх реалізації.
Обов'язковим елементом стратегічного бюджетного планування є відбір переліку пріоритетних напрямів і завдань, виходячи з фінансових можливостей держави. Це здебільшого визначається у вигляді програмних і прогнозних документів, що розробляються відповідно до чинного законодавства України.
До основних напрямамів розвитку стратегічного бюджетного планування, на наш погляд, треба віднести:
- удосконалення методології прогнозування соціально-економічного розвитку, підвищення обгрунтованості, надійності та точності прогнозів;
- запровадження складання середньострокових та довгострокових бюджетних планів (стратегій) разом зі складанням річного бюджету.
Найоптимальнішою формою подання стратегій суспільного розвитку на рівні держави, окремих галузей чи адміністративно-територіальних одиниць є державні цільові програми.
Державні цільові програми. Відповідно до Закону України "Про державні цільові програми", державна цільова програма – це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [4, с.22].
Згідно зі ст. 2 Закону України «Про державні цільові програми» метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем [2].
Слід зауважити, що з прийняттям Закону України "Про державні цільові програми" запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі набуло нової якості. Проте існує низка проблем, що потребують свого розв'язання. На наш погляд, основними напрямами удосконалення механізмів державних цільових програм у рамках програмно-цільового фінансування є:
1. Для підвищення ефективності бюджетних витрат та удосконалення методу програмно-цільового фінансування – приведення практики підготовки та затвердження державних цільових програм відповідно до вимог Закону «Про державні цільові програми» та інших нормативно-правових актів у цій сфері.
2. Державні цільові програми, виходячи із загальнодержавних пріоритетів, мають бути переглянуті та розподілені на: а) програми, що є найпріоритетнішими і повинні фінансуватися в уста¬новлені строки у повному обсязі; б) програми, що є актуальними, але фінансування яких за обмежених бюджетних ресурсів може бути часткою скорочене; в) програми, що втратили свою актуальність і дія яких, виходячи з нових державних пріоритетів, має бути припинена. При цьому кількість державних цільових програм має бути істотно скорочена.
3. З огляду на декларовані наміри України щодо вступу до ЄС та СОТ необхідним є запровадження проведення експертизи діючих та розроблюваних державних цільових програм на предмет їх відповідності принципам цих організацій у сфері надання Державної підтримки.
4. Оскільки ефективність державної цільової програми значною мірою залежить від її обгрунтованості, чіткості подання та визначених кінцевих результатів, доцільним є нормативне затвердження необхідності застосування принципів про¬стого фінансування і управління до розробки та реалізації державних цільових програм.
5. На сьогодні серйозним недоліком державних цільових програм є низький рівень їх інвестиційної та інноваційної складової. Перевага має надаватися програмам, що становлять належним чином обгрунтовані та прораховані інвестиційні проекти (сукупність інвестиційних проектів) та відрізняються інноваційним характером.
6. Мають бути розроблені та нормативно врегульовані чіткі критерії відбору та затвердження державних цільових програм на середньо- та довгострокову перспективу. Особливого значення для забезпечення ефективності державної цільової програми і відповідно забезпечення цільового й ефективного використання бюджетних коштів набуває налагодження дієвого контролю за виконанням держав¬них цільових програм.
7. Оскільки державні цільові програми, по-перше, мають довгостроковий характер, по-друге, потребують значних фінансових вкладень, постає дуже серйозне питання забезпечення узгодження фінансування державних цільових програм на увесь період їх реалізації з перспективними можливостями бюджету на відповідний період. Незабезпечення такого узгодження з самого моменту затвердження державної цільової програми спричиняє істотні ризики недофінансування програми, недосягнення запланованих цілей та відповідно втрату очікуваних макроекономічних вигід, часу та бюджетних коштів [4, с. 28].
В сучасних умовах відбувається розпорошення бюджетних коштів по 600—800 бюджетних програмах (їх кількість щороку змінюється), запровадження яких досить часто відбувається без урахування Закону України "Про державні цільові програми" від 18.03.2004 № 1621-ІV. Через це визначені бюджетні призначення, по-перше, не завжди реальні, а по-друге, досить часто не виконуються з різних причин. Так, у 2008 році майже дві третини бюджетних програм не виконано, 62 % профінансовано частково, а більш як за двома десятками програм узагалі не було розпочато фінансування й використання коштів. Тому й результативність бюджетних програм є досить низькою, а соціальні наслідки їх виконання – неоднозначні [5, с. 23].
Основними причинами неефективності використання бюджетних коштів і низької результативності бюджетних програм є:
- відсутність пріоритетів у бюджетній політиці на середньо- й довгострокову перспективу;
- недостатня обґрунтованість запровадження бюджетної програми та без урахування головних вимог Закону України "Про державні цільові програми";
- непослідовність управлінських рішень для досягнення результативності бюджетних програм;
- непослідовність у виконанні й реалізації бюджетної програми.
Прийняття Державного бюджету України на 2009 рік (на 2010 рік Закон ще не прийнятий) засвідчило, що ряд чинних бюджетних програм були призупинені або вилучені як такі. Останні зміни до бюджетної класифікації, внесені попереднього року, підтвердили вилучення цілої низки бюджетних програм не по завершенні їх дії, а з інших причин, зокрема через від¬сутність бюджетних коштів і низький рівень їх результативності у використанні відповідних коштів.
При цьому виконання деяких програм, ризики від запровадження яких не бу¬ли враховані на етапах їх розробки і прийняття, призводить до негативних соці¬альних наслідків. Так, прийняття й виконання програми "Субвенція з державно¬го бюджету місцевим бюджетам на придбання шкільних автобусів для перевезення дітей, що проживають у сільській місцевості" не дало реального позитивного соціального ефекту та не сприяло ефективному використанню бюджетних коштів [5,с. 25].
Тому з метою підвищення результативності бюджетних рішень та запровадження програмно-цільового методу доцільно, в першу чергу:
- розробити і прийняти Закон про державне планування та стратегічне прогнозування в Україні, а також забезпечити узгоджене планування програм соціально-економічного розвитку та Державного бюджету України на плановий рік і середньострокову перспективу;
- внести зміни до бюджетного законодавства та визначити засади єдиного, прозорого механізму й порядку з повноцінного запровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі, й насамперед підготувати і прийняти зміни до бюджетного кодексу України та виписати чіткі норми і правила управління державними коштами на середньострокову перспективу;
- забезпечити планування бюджету на середньострокову перспективу (на 3—5років) із щорічним його уточненням, що дасть змогу забезпечити послідовність у прийнятті рішень, їх системність і завершеність бюджетної політики у виборі пріоритетів та досягненні результативності й відповідальності у використанні державних коштів;
- прийняти бюджетну стратегію та визначити пріоритети бюджетної політики на середньо- й довгострокову перспективу. Відсутність бюджетної стратегії та чітких пріоритетів у здійсненні публічних видатків не сприяє результативності практично кожної другої бюджетної програми.
При цьому постає потреба в посиленні контролю ефективності й результативності бюджетних програм із урахуванням їх фінансового забезпечення та здійсненні аудиту використання бюджетних коштів за призначенням. Аудит має бути спрямований передусім на оцінку кінцевих результатів і соціально-суспільних наслідків реалізації поставлених завдань і прийнятих (неприйнятих) управлінських рішень у процесі виконання бюджетних програм.
Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що програмно-цільовий метод, як один із головних методів управління державними коштами в середньостроковій перспективі, є найдієвішим і спрямований на розробку бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Використання цього методу сприятиме переходу від практики використання державних коштів до планування й оцінки кінцевих результатів, а також підвищенню відповідальності під час вико¬нання кожної бюджетної програми.

Список використаної літератури:
1. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс] : Затверджений ВРУ 8 липня 2010 року № 2456-VІ.- Режим доступу:http://www. Rada.gov.ua
2. Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі: Розпорядження КМУ від 14.09.2002 № 538-р // Офіційний вісник України. – 2002. - № 38. – с. 241.
3. Жибер Т.В. Удосконалення процесу бюджетування в Україні // Фінанси України. – 2009. - № 8. – с. 76-81.
4. Запатріна І.В., Лебеда Т.Б. Програмно-цільовий метод бюджетування // Фінанси України. - 2006.- №10 – с. 18-31.
5. Огонь Ц.Г. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм // Фінанси України. - 2009.- № 7 – с. 20-29.
6. Павлюк К.В. Оцінка виконання бюджетних програм: результативні показники // Фінанси України. - 2005. - № 2. – с. 22-26.
7. Перун З.В., Романюк О.І., Товста Н.Н., Літвінцева Л.П., І.В. Ряшенцева Програмно-цільовий метод формування бюджету. Навчальний посібник: // - Київ: Унісерв.. - 2002. – с. 132.
8. Рожкова Л.В. Програмно-цільове планування показників бюджету//Вісник податкової служби. – 2008. – № 41. – с. 48-50.
9. http://www.minfin.gov.ua/ (офіційний сайт Міністерства фінансів України)