У статті на основі аналізу останніх наукових розробок, нових законодавчих та нормативно-правових актів, їх наявних проектів, доведено, що система державного фінансово-економічного контролю має забезпечити рівновагу та доцільність функціонування суспільства, у тому числі на рівні місцевого самоврядування. Показано, що метою перевірки формування та використання коштів місцевих бюджетів є об’єктивна необхідність комплексно оцінити роботу територіальних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у фінансовій сфері, їх спроможність ефективно забезпечувати життєдіяльність існуючого господарства території, ощадливо використовувати наявні фінансові ресурси та вишукувати додаткові джерела наповнення бюджету.
Постановка проблеми у загальному вигляді. Державний контроль є необхідною умовою ефективного функціонування економічної системи будь-якої держави. Однією з найважливіших складових державного контролю є фінансовий контроль та його першорядний елемент - бюджетний контроль, або фінансовий контроль у бюджетній сфері, що є державним і муніципальним фінансовим контролем за виконанням відповідних бюджетів (державного і місцевих). Від того, як органи, наділені державою правом здійснювати контроль за надходженням та законним, доцільним і ефективним витрачанням коштів місцевих бюджетів, виконуватимуть свої повноваження, залежатиме ефективність реалізації місцевих бюджетів і, зрештою, добробут усіх членів територіальних громад.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Останнім часом до проблеми державного фінансового контролю за використанням коштів місцевого самоврядування зверталися Л.Б.Грицак, Л.В.Гуцаленко, В.А.Дерій, М.І.Карлін, М.М.Коцупатрий, І.П.Лопушинський, А.О.Монаєнко, О.Г.Солонтай, А.М.Странніков та ін., у чиїх працях розглянуто структуру органів державного фінансового контролю, закріплені за ними повноваження, проблемні питання щодо здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів тощо.
Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Разом з тим у працях названих та інших авторів по суті не розглядаються питання оптимізації діяльності органів, що здійснюють державний фінансовий контроль за виконанням місцевих бюджетів, не висвітлюється пошук вірогідних шляхів поліпшення контрольно-ревізійної роботи щодо бюджетів місцевого самоврядування, глибоко не висвітлюється роль депутатів та виконавчих органів місцевих рад щодо посилення фінансового контролю за виконанням своїх бюджетів, не розглядаються перспективи контрольно-ревізійної діяльності в Україні.
Формування мети статті. Саме тому метою моєї статті й стало висвітлення не лише законодавчо закріплених повноважень та завдань органів державного фінансового контролю щодо місцевих бюджетів, а й тих новацій, що останнім часом мають місце в здійсненні діяльності контролюючих органів та тих перспектив її поліпшення, які закладено в проектах низки законодавчих та нормативно-правових актів.
Виклад основного матеріалу дослідження. Сучасний рівень розвитку економічних відносин в Україні, прагнення до постійного вдосконалення процесу управління передбачають необхідність наукового аналізу перетворень і розуміння та усвідомлення тих організаційно-економічних механізмів, які використовуються державою під час здійснення своїх основних функцій, однією з яких є контрольна. З погляду соціального управління публічний контроль визначається як спостереження з метою перевірки виконання законів, постанов, управлінських рішень тощо, з чого можна зробити висновок про те, що контроль у цілому є не що інше, як здійснення функції управління, суть якого полягає у тому, щоб перевіряти, спостерігати, відстежувати те чи інше явище. Функція управління, у свою чергу, є реальним, силовим, цілеспрямованим, організуючим і регуляторним впливом на кероване явище, відносини, стан [1, c.206]. Хоча контроль сам по собі не становить первинної діяльності, оскільки він стосується дій, що здійснюються незалежно від контролю, він є самостійним видом роботи, суть якої полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які об’єкт отримав від органу, що управляв, або посадовця.
Контроль здійснюється з метою спостереження й охоплює собою збір даних і передачу інформації в компетентні органи державної влади про результати контрольних заходів, які спрямовані на те, щоб з’ясувати причини виявлених відхилень і визначити шляхи їх усунення для ефективного функціонування органів державної влади чи місцевого самоврядування. У цьому зв’язку під час здійснення контролю за використанням коштів місцевих бюджетів контролюючими органами має забезпечуватися перевірка дотримання чинних нормативно-правових актів України щодо формування та використання місцевих бюджетів різних рівнів, дотримання фінансово-бюджетної дисципліни учасниками бюджетного процесу, належний стан економічної та контрольної роботи фінансових органів місцевого самоврядування та органів Державного казначейства в частині здійснення контрольних функцій щодо виконання місцевих бюджетів, здійснення ними заходів з метою забезпечення в умовах світової фінансово-економічної кризи економного й раціонального використання коштів місцевих бюджетів на основі принципів бюджетної системи України.
Як відомо, реалізація економічної стратегії держави потребує підвищення контрольного потенціалу органів виконавчої влади, яким належить ключова роль у здійсненні державного фінансового контролю. У зв’язку з розгалуженістю виконавчої влади в Україні зростає важливість тих її органів, на які покладаються обов’язки, що безпосередньо стосуються проведення фінансового контролю.
Відповідно до статей 109-114 Бюджетного кодексу України контроль за дотриманням бюджетного законодавства здійснюють Верховна Рада України, Рахункова палата, Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державна контрольно-ревізійна служба, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад [2, с.57-59]. Найважливішу роль серед цих органів щодо контролю за місцевими бюджетами по суті відіграють контролюючі органи, що підпорядковуються Міністерству фінансів України. Пріоритетне місце серед них належить Державній контрольно-ревізійній службі України (ДКРС), яку було створено згідно з Законом України від 26 січня 1993 року “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [3]. Головним завданням ДКРС є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності. У зв’язку з конституційним розмежуванням державної влади та місцевого самоврядування повноваження ДКРС щодо органів місцевого самоврядування поширюються лише на ту їх частину фінансової діяльності, що пов’язана з участю держави у формуванні доходів бюджетів органів місцевого самоврядування та їх фінансовою підтримкою.
2006 року набрав чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна”, яким було внесено зміни і до Закону “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні” [3]. Згідно із законодавчими змінами органи ДКРС отримали додаткові повноваження зі здійснення контролю над державним і комунальним майном, навіть якщо підприємства не є отримувачами бюджетних коштів.
Після виходу названого вище Закону було прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 “Про затвердження порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою”, де за ініціативою ДКРС чітко відпрацьовано порядок проведення інспектування, його тривалість та методику [4]. Також КРУ Законом було надано повноваження зі здійснення державного фінансового аудиту суб’єктів господарювання державного сектора економіки і в діяльності бюджетних установ. Як відомо, державний фінансовий аудит – це дослідження роботи державних підприємств, метою якого є не покарання, а попередження можливих порушень. Це нововведення наближує КРУ до європейських стандартів, і нині КРУ впроваджує його як пілотний проект на окремих державних підприємствах України, тим самим здійснюючи перехід від фіскальних заходів до запобіжних [5].
Контрольно-ревізійні управління відтепер мають право самостійно реагувати на депутатські запити і звернення громадян. При проведенні перевірки органів місцевого самоврядування контролюючі органи мають:
- відстежити рівень дотримання порядку проходження бюджетних коштів від поточного рахунку місцевого бюджету основного рівня території (обласного, районного, міського) та рахунків з обліку коштів державного та місцевого бюджетів в органах Державного казначейства через основних розпорядників коштів на фінансування заходів, передбачених показниками видаткової частини відповідного бюджету, а також установити, чи за цільовим призначенням правильно і ефективно витрачалися кошти, виділені з бюджетів усіх рівнів;
- перевірити правильність формування та використання коштів від надходжень, що мають цільове призначення, у тому числі кошти цільових фондів, утворених за рішеннями органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також власних надходжень бюджетних установ;
- оцінити стан збереження та ефективність використання державного і комунального майна, інших матеріальних і нематеріальних активів установами, підприємствами та організаціями, що отримують кошти з бюджетів різних рівнів, а також виконання вимог законодавства щодо операцій із необоротними активами, які складають матеріальну основу місцевого самоврядування та балансо-утримувачами яких є підприємства і організації, що не фінансуються з бюджету [6, с.154-155].
Як правило, перевірка місцевих бюджетів проводиться в плановому порядку органами ДКРС центрального та територіального рівня, у разі потреби - спільно з іншими органами державного фінансового контролю залежно від рівня місцевого бюджету. Планові перевірки бюджетів проводяться відповідно до таких документів: 1) “Основні напрями роботи органів державної контрольно-ревізійної служби на поточний рік”, що затверджуються Кабінетом Міністрів України; 2) “План контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби на відповідний період”; 3) “План перевірок бюджетів та використання бюджетних коштів у районах, містах обласного значення, районах у містах, які складаються контрольно-ревізійними управліннями в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі”.
ГоловКРУ України за погодженням з Міністерством фінансів України, Державним казначейством України та Державною податковою адміністрацією України планує перевірки місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі і включає їх до основних напрямів роботи органів державної контрольно-ревізійної служби України на наступний рік, який до першого грудня поточного року подається на затвердження Кабінету Міністрів України. Затверджений Кабінетом Міністрів України план перевірок бюджетів органи державного фінансового контролю включають до своїх планів роботи на відповідний період. Контрольно-ревізійні управління в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі за погодженням з іншими територіальними органами фінансового контролю складають план проведення перевірок місцевих бюджетів на наступний рік та до першого листопада подають його на затвердження Раді міністрів АР Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям. Затверджені плани перевірок бюджетів у районах, містах обласного значення, районах у містах у визначені строки скеровуються до Управління контролю у сфері органів державної виконавчої влади і оборони ГоловКРУ України для контролю за їх виконанням.
Крім того, контроль за формуванням та використанням коштів місцевих бюджетів здійснює також Державне казначейство України (ДКУ). У територіальних органах ДКУ здійснюється перевірка питань, визначених у Тимчасових методичних рекомендаціях з проведення перевірки законності операцій за рахунками з обліку коштів державного і місцевих бюджетів в органах Державного казначейства України, затверджених наказом ГоловКРУ від 17 липня 2002 року №155, з урахуванням особливостей, визначених Порядком казначейського обслуговування місцевих бюджетів, який затверджено наказом Держказначейства України від 04 листопада 2002 року №205. При цьому, зокрема, у процесі перевірки дотримання органами Держказначейства України порядку виконання державного бюджетів і місцевих бюджетів за доходами зосереджується увага на перевірці таких питань:
- дотримання порядку відкриття рахунків та зарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів; обґрунтованість відкриття реєстраційних спеціальних рахунків бюджетним закладам та правильність зарахування на них коштів;
- правильність ведення бухгалтерського обліку доходів бюджету відповідно до Плану рахунків бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 28 листопада 2000 року№119, у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій;
- розподіл, повнота і своєчасність перерахування платежів до державного та місцевих бюджетів відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом України про Державний бюджет України на відповідний бюджетний рік та рішення про місцеві бюджети регіону;
- перерахування інших платежів у розмірах, визначених законодавством, що зараховуються на розподільчі рахунки та перераховуються за призначенням;
- повнота надходження коштів до бюджету за рахунок платежів не визначених законодавством як обов’язкові, у тому числі коштів за приватизоване майно, адміністративних штрафів тощо;
- стан обліку заборгованості за бюджетними позичками, повнота вжиття заходів щодо своєчасного їх повернення та правильність зарахування до бюджету;
- правильність повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету;
- організація та стан роботи з проведення взаємоперевірок з надходження платежів й інших надходжень до бюджетів з фінансовими органами та органами податкової служби, дотримання періодичності проведення таких взаємозвірок і правильність регулювання виявлених розбіжностей;
- дотримання черговості під час проведення операцій із обробки платежів [ 6, с.160].
За підсумками проведених перевірок місцевих бюджетів готуються обов’язкові вимоги керівникам виконавчих органів місцевого самоврядування, установ, організацій та закладів, що фінансуються з місцевих бюджетів, щодо усунення виявлених недоліків і встановлюється контроль за їх виконанням. Матеріали окремих ревізій (перевірок), оформлені в установленому порядку двосторонніми актами за підписами особи, яка здійснювала ревізію, керівника органу місцевого самоврядування і керівника бухгалтерської (фінансової) служби, в окремих випадках передаються для розгляду і прийняття рішення до правоохоронних органів. При цьому слід пам’ятати, що зведені акти перевірок місцевих бюджетів не передаються до правоохоронних органів (за винятком їх офіційного запиту), адже вони є лише носіями інформації, заактованої в окремих двосторонніх актах. У разі потреби матеріали перевірок місцевих бюджетів висвітлюються в пресі та інших засобах масової інформації. Крім того, окремим пунктом в проектах розпоряджень (рішень) за результатами перевірок передбачається надання доручення підрозділу певної державної адміністрації (виконавчого органу ради), що відповідає за зв’язки із засобами масової інформації, забезпечувати висвітлення в ЗМІ інформації про проведену перевірку, її результати, ужиті органами виконавчої влади заходи тощо.
Разом з тим сьогодення вимагає вироблення нових підходів до здійснення державного фінансового контролю за виконанням місцевих бюджетів. Так, Концепція реформування місцевих бюджетів, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України 23 травня 2007 року, передбачає, що підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення контролю і відповідальності за дотриманням бюджетного законодавства має здійснюватися шляхом:
- надання органам місцевого самоврядування методичної та консультаційної допомоги з питань реформування місцевих бюджетів;
- удосконалення процедури фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до повноважень, визначених законодавством, забезпеченням економного та ефективного управління бюджетними коштами відповідно до встановлених напрямів їх використання;
- запровадження механізму моніторингу та оцінки ефективності здійснення органами місцевого самоврядування їх повноважень, підвищення відповідальності за здійснення таких повноважень;
- розроблення системи моніторингу результатів роботи органів місцевого самоврядування в умовах реформування місцевих бюджетів;
- запровадження системи щорічної рейтингової оцінки результатів роботи органів місцевого самоврядування з управління бюджетними коштами;
- удосконалення процедури здійснення внутрішнього фінансового контролю в бюджетних установах;
- активізація роботи органів місцевого самоврядування, спрямованої на підвищення ефективності використання бюджетних коштів (оптимізація мережі бюджетних установ, застосування дієвих методів економії бюджетних коштів тощо) [7].
Крім того, Міністерство фінансів України відповідно до основних завдань бюджетної політики, визначених Бюджетною декларацією, ще 2008 року розробило законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України. Проект закону було розроблено разом з іншими зацікавленими органами державної влади та з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування. Метою цього законопроекту є створення правових передумов до підвищення результативності та якості управління державними фінансами. Головна мета вдосконалення положень Бюджетного кодексу – створення правового підґрунтя для подальшого розвитку середньострокового бюджетного планування та програмно-цільового методу бюджетування, а також застосування сучасних форм та методів управління бюджетними коштами, державним та місцевим боргом, розвитку системи державного фінансового контролю із посиленням відповідальності учасників бюджетного процесу. Законопроектом передбачається впорядкування норм щодо повноважень та відповідальності органів, уповноважених на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначення видів бюджетних правопорушень залежно від стадії бюджетного процесу, заходів впливу та процедур їх застосування у разі вчинення бюджетних правопорушень учасниками бюджетного процесу [8, с. 98-100].
Гадаю, що прийняття цього законопроекту та вжиття інших нагальних заходів щодо докорінного поліпшення державного контролю за бюджетами місцевого самоврядування сприятиме вдосконаленню функціонування бюджетної системи України в цілому, дасть змогу вирішити найактуальніші проблемні питання бюджетного процесу та взаємодії його учасників і стане реальним кроком у напрямку перебудови системи управління державними та місцевими фінансами, у тому числі здійснення контрольних функцій щодо місцевих бюджетів.
Висновки з даного дослідження. Отже, державний контроль є необхідною й неминучою умовою ефективного функціонування економічної системи будь-якої держави. Однією із складових такого контролю виступає державний фінансовий контроль, тобто встановлена фінансово-правовими нормами система здійснюваних органами публічної влади контрольних заходів, спрямованих на моніторинг і забезпечення дотримання узаконених інтересів держави у фінансовій сфері. У цьому зв’язку слід невідкладно впорядкувати норми щодо повноважень та відповідальності органів, уповноважених державою на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства на рівні бюджетів місцевого самоврядування, визначення видів бюджетних правопорушень залежно від стадії бюджетного процесу, заходів впливу та процедур їх застосування у разі вчинення бюджетних правопорушень учасниками бюджетного процесу.
Перспективи подальших розвідок. Подальші розробки порушеної в статті проблеми вбачаються мені у висвітленні українських перспектив створення сприятливих умов для забезпечення стабільності бюджетної системи на рівні місцевого самоврядування і відповідно – цим самим створення привабливого інвестиційного клімату, що сприятиме більш прискореному розвитку громад та створенні відповідних економічних умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів.

Список використаних джерел:
1. Монаєнко А.О. Бюджетне право України: навчальний посібник /Антон Олексійович Монаєнко. – Запоріжжя : КПУ, 2009. – 412 с.
2. Бюджетний кодекс України. – К.: Велес, 2008. – 64 с.
3. Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні: Закон України від 26 січня 1993 року. –http: //www.rada.gov.ua
4. Про затвердження порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою: Постанова Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550. – http://www.dkrs.gov.ua
5. Карлін М.І. Бюджетна система України: навчальний посібник /М.І.Карлін. – К.: Знання, 2008.– 428 с.
6. Гуцаленко Л.В. Державний фінансовий контроль: навч. посіб. [для студ. вищ. навч. закл.] / Л.В.Гуцаленко, В.А.Дерій, М.М. Коцупатрий. – К.: Центр учбової літератури, 2009. – 424 с.
7. Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів: Розпорядження Кабінету МіністрівУкраїни від 23 травня 2007 року №308-р. –http: //www.kmu.gov.ua
8. Лопушинський І.П. Що має знати депутат місцевої ради. Книга 3. Бюджет як фінансова основа місцевого самоврядування в Україні /І.П.Лопушинський, А.М.Странніков, Л.Б.Грицак, О.Г. Солонтай. – К.: ІПО, 2007. – 134 с.