Наук. кер. –Федорюк А.Л. Чернівецький торговельно – економічний інститут КНТЕУ. м. Чернівці
Актуальні проблеми правового регулювання бюджетного контролю в Україні
Реформування економічних відносин у напрямку ринкових перетворень в Україні охоплює тією чи іншою мірою всі сфери діяльності суспільства, зокрема і державний фінансовий контроль, а також найважливішу ланку та невід’ємну його складову частину – бюджетний контроль. Проблеми, що виникають у сфері бюджетного контролю, вельми багатоаспектні та багатогранні, а тому їх аналіз залишається актуальним. Нормами чинного Бюджетного кодексу України регулюється нормативно-правове забезпечення бюджетного контролю. Але ці норми лише частково враховують особливості контрольної діяльності органів державної влади і органів державного фінансового контролю, рідко повторюються і лише частково розкривається сутність і механізм бюджетного контролю. Недосконалість чинного законодавства і обмеженість доступу розроблення проблем бюджетного контролю породжує численні бюджетні правопорушення [2, с. 48]. Для України сказане вище є досить важливим, адже однією із найголовніших функцій державного управління за дотриманням бюджетного законодавства є контроль за формуванням, розглядом, затвердженням та виконанням бюджетів. Найбільший внесок у розвиток бюджетного права зробили відомі вчені-юристи Л. К. Воронова, В. В. Безчеревних, М. М. Піскотін, Н. І. Хімічева, С. Д. Ципкін, М. В. Карасьова, О. М. Горбунова, Н. А. Куфакова. Проте аналіз наукових робіт з питань бюджетного контролю дає підстави стверджувати, що ці проблеми не отримали остаточного вирішення. Дослідження основ фінансового контролю проводилися комплексно, проте практично не торкались окремого його виду – бюджетного контролю, оскільки аналізувалися лише окремі специфічні характеристики його прояву. Недостатньо вивчені і досліджені сучасні проблеми розвитку державного бюджетного контролю, пов’язані з недосконалістю його законодавчої бази і з організацією контрольної діяльності в бюджетному процесі на принципах самостійності та відповідальності учасників бюджетного процесу. Не отримали розвитку питання визначення і узгодженості повноважень контролюючих суб’єктів у бюджетному процесі. У сучасній Україні ці питання стоять дуже гостро і потребують наукового аналізу та пошуку шляхів їх вирішення.
Метою статті є систематизація проблем у сфері бюджетного контролю та визначення напрямків їх подолання. Організаційні форми бюджетного контролю повинні відповідати вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України [1, с. 9], у якій відмічено: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Призначення бюджетного контролю полягає у сприянні реалізації фінансової політики держави, забезпеченні процесу формування, розподілу та ефективного використання фінансових ресурсів, що надходять у розпорядження держави й акумулюються в Державному бюджеті України та державних цільових фондах. На нашу думку бюджетний контроль повинен бути спрямований на дотримання принципів законності, доцільності та ефективності у розпорядчій та виконавчій фінансовій діяльності державних органів. Серед вітчизняних і закордонних учених існують різні, у тому числі суперечливі, точки зору стосовно переліку проблем, що виникають у сфері бюджетного контролю, їх пріоритетності та напрямів подолання. Критичний аналіз практики контролю на стадії виконання бюджетів свідчить про те, що він здійснюється за повнотою і своєчасністю надходження доходів та законним і цільовим використанням коштів бюджетів, проте, дієвість контролю за ефективним використанням коштів є досить низькою. Це зумовлено, передусім, тим, що в Україні на практиці не повною мірою реалізується така форма бюджетного контролю як аудит ефективності, разом з тим основою контролю є інспектування. Такий контроль спрямований на виявлення правопорушень і притягнення винних в їх вчиненні осіб до відповідальності, а не на оцінку результатів, досягнутих в управлінні бюджетними коштами. Потреба в інспектуванні на сьогодні в Україні є виправданою і зумовлена надзвичайно низьким рівнем фінансової дисципліни у бюджетній сфері, відсутністю системного контролю та аудиту, проте, його проведення через значний проміжок часу, після прийняття управлінських рішень та здійснення операцій з бюджетними коштами ускладнює, а в багатьох випадках унеможливлює усунення порушень[4, с. 45]. Таким чином бачимо, що основною проблемою бюджетного процесу є неефективність контролю за витрачання фондів. І тому проведення інспектування є нагальною потребою на сьогоднішній день. Відповідно до Конституції України контроль за виконанням Державного бюджету України покладається на Верховну Раду України, але цей орган має контрольні повноваження не тільки відносно однієї стадії бюджетного процесу. На виконавчу владу покладається складання проектів бюджетів, але контроль парламенту та представницьких органів влади на цій стадії не передбачений, що обмежує їх права і негативно впливає на виконання бюджетів. Не участь парламенту в підготовці матеріалів до проекту бюджетного закону приводить до необхідності внесення змін до бюджету на стадії його виконання, що відбувається безперервно і має негативні наслідки [1, р. ІV, Ст. 85]. Так як на Верховну Раду України покладається основне завдання – складання проекту бюджету, то її дії повинні враховувати всі аспекти функціонування економіки загалом. Вважаємо за потрібне надання парламенту контрольних функцій на стадії розробки проекту бюджету для уникнення будь – яких помилок, а при їх виявленні – негайне їх усунення. Головне в діяльності державного контролю — визначення критичних меж стійкості системоутворюючих інститутів суспільства: бюджету, безпеки, інформаційних ресурсів, екології, здійснення моніторингу поточного стану основоположних інститутів відносно виявлених критичних меж стійкості. Саме у цьому полягає різниця між державним контролем і контролем, здійснюваним такими органами, як, наприклад, контрольно-ревізійне управління міністерств і відомств, фіскальні, наглядові структури вбудовані в систему управління конкретних відомств і завжди будуть керуватися відомчими принципами. Однією з головних проблем реалізації бюджетного контролю є недостатнє законодавче забезпечення формування в державі цілісної системи фінансового контролю. Це стосується: - загальної процедури бюджетного контролю; - переліку органів та суб’єктів, яким делеговано право на здійснення бюджетного контролю; - механізму внутрішнього контролю за дотриманням чинного законодавства в бюджетній сфері. Не менш важливою проблемою є дублювання контрольно-ревізійних дій між органами, на які покладено здійснення контрольних функцій. До цих органів належать: Державна контрольно-ревізійна служба, Рахункова палата, органи державної податкової служби, Державного казначейства України, фінансові управління при Державних адміністраціях, контролюючі підрозділи Пенсійного фонду тощо [5, с. 30].. Для вирішення цієї проблеми доцільно провести низку заходів, серед яких: по-перше, чітко регламентувати функції, права і відповідальність фінансових органів при погодженні кошторисів витрат і штатних розписі; по-друге, запровадити нові та вдосконалити чинні нормативи щодо планування видатків і використання бюджетних коштів та матеріальних цінностей; по-третє, визначити предмет і обсяг фінансового контролю, який стосовно бюджетних коштів мають здійснювати головні розпорядники бюджетних коштів, підрозділи відомчого контролю, фінансові органи та органи Державного казначейства, встановити відповідальність посадових осіб за невиконання або неналежне виконання цих функцій. Однією із не менш важливих проблем є відсутність системності контролю, тобто відповідності попереднього, поточного і наступного контролю. В наш час фінансовий контроль з боку органів державної контрольно-ревізійної служби носить каральний і виховний характер, але не має превентивного характеру, що дало б змогу запобігти зловживань у фінансово-бюджетній сфері. З огляду на це одним із напрямів удосконалення фінансового контролю є підвищення дієвості поточного контролю з боку органів казначейства в координації з органами виконавчої влади та державної податкової адміністрації. Ефективність превентивних, а не подальших заходів важко переоцінити [6, с. 30]. Для вирішення вище наведених проблем доцільно було б залучати органи ДКРС до здійснення попереднього контролю на стадії формування кошторисів доходів і видатків бюджетних установ, або уповноважити фінансові органи та органи Державного казначейства здійснювати крім поточного ще й попередній контроль за формуванням фінансових ресурсів бюджетних установ та організацій. У здійсненні своїх контрольних функцій перед органами ДКРС постає проблема відсутності єдиної інформаційної системи контролю, тобто доступу до баз даних інших фінансових контролюючих органів. Для встановлення дієвого контролю за всіма напрямами витрачання бюджетних коштів від витрат на утримання установ і організацій до їх витрачання на соціально важливі цілі. Вкрай необхідним є встановлення систематичного обміну інформацією між усіма фінансовими і контролюючими органами, які забезпечують виконання бюджету [5, с. 15]. В даному випадку необхідна єдина інформаційна база. Щоб вирішити цю проблему доцільно комп'ютеризувати систему фінансового контролю в Україні з доступом до локальних і глобальних мереж передачі інформації, що дасть змогу зекономити робочий час і не турбувати зазначені органи постійними письмовими запитами. . Нинішні умови економічного розвитку держави потребують упровадження в життя нових напрямів і методів здійснення контрольних функцій, однією з яких є аналітична робота щодо проведення аналізу ефективності використання бюджетних коштів на предмет виявлення основних чинників, що призводять до неефективного використання фінансових ресурсів. Низьким залишається рівень аналітичної роботи в низових ланках державної контрольно-ревізійної служби, внаслідок чого не повністю визначаються причини порушень і, відповідно, не вживаються заходи щодо їх усунення. Серйозною перешкодою для здійснення аналізу матеріалів ревізій та перевірок є відсутність єдиної методологічної бази. Тому потрібно розробити обґрунтовану методологію аналізу матеріалів ревізій та перевірок, яка б дала змогу працівникам ДКРС проводити узагальнення та аналіз матеріалів ревізій за останні 2-3 роки [3, с. 50]. Такий підхід дозволив би визначати основні причини порушень та запобігати їм у майбутньому. В подальшому дані аналізу нижчестоящих ланок контрольно-ревізійної служби доцільно використовувати вищестоящим (контрольно-ревізійними управліннями) та групувати й узагальнювати їх на рівні ГоловКРУ. Важливим напрямком удосконалення контрольно-ревізійної та аналітичної роботи є запровадження автоматизації проведення ревізій та перевірок за допомогою персональних ЕОМ. Для цього потрібно:по-перше, залучити до роботи над програмним забезпеченням контрольно-ревізійного процесу фахівців-програмістів зі знаннями дисципліни ревізії, контролю й обліку; по-друге, на економічних навчаннях в контрольно-ревізійних відділах набиратись практичних навиків роботи з персональними електронно-обчислювальними машинами. Важливими є також кадрові питання органів ДКРС, де у зв'язку з економією бюджетних коштів спостерігається неукомплектованість ревізійного апарату, неналежне матеріальне стимулювання працівників ДКРС, що призводить до надмірного перевантаження контролерів-ревізорів, підвищення плинності кадрів. Перспективи удосконалення фінансового контролю залежать від його якості на всіх його етапах і своєчасності адекватного реагування фінансових органів, головних розпорядників кредитів та органів влади на результати подальшого контролю, тобто на виявлені факти нецільового і неефективного використання бюджетних коштів шляхом ужиття заходів для відшкодування незаконних витрат, регулювання обсягів фінансування і приведення у відповідність із нормативно-правовими актами, що регулюють бюджетний процес. Загалом з метою мінімізації дублювання в роботі органів державного фінансового контролю, у тому числі в бюджетній сфері, і недопущення виникнення неконтрольованих сфер фінансових відносин доцільно законодавчо закріпити такі форми взаємодії між ними, як: узгодження нормативно-правових актів, що встановлюють або замінюють статус, функції, права та обов’язки суб’єктів контролю, процедур здійснення контролю; координація дій при плануванні, організації та проведенні бюджетного контролю; проведення загальних організаційних заходів щодо контролю, делегування представників суб’єктів контролю в склад колегіальних органів, що утворюються за їх участю; обмін інформацією, що є необхідною для проведення контролю, та інформацією про його результати [3, с 100.]. На нашу думку, для того, щоб зменшити дублювання в роботі органів державного фінансового контролю і не допустити виникнення певних неконтрольованих сфер фінансових відносин між ними, потрібне чіткіше і жорсткіше регулювання взаємовідносин суб’єктів контролю. Отже, бюджетний контроль є функцією насамперед державної влади, яка за допомогою сукупності законодавчих норм і владних інституцій, призначених для нагляду за легітимністю й доцільністю діяльності фінансово-господарських суб'єктів державного сектору, здійснює перевірки змісту і результатів фінансово-розпорядчих дій усіх органів влади та операцій з виконання бюджету. При цьому бюджетний контроль, як і бюджетний процес у цілому, засновується на засадах транспарентності (прозорості) і широкої участі громадськості. Виникнувши в епоху боротьби представницьких органів з королівським абсолютизмом, контроль бюджету поступово перетворився в загальносуспільну інформаційну, організаційну й управлінську систему, невід'ємну і дуже важливу складову бюджетного менеджменту. Завдяки впорядкуванню державних видатків та гарантуванню надходжень доходів бюджетний контроль забезпечив політичний авторитет влади й економічну силу держави. Основними напрямками вдосконалення бюджетного контролю в сучасних умовах економіки України повинні стати: створення єдиного правового поля розвитку системи бюджетного контролю та законодавчого закріплення за його суб’єктами контрольних функцій, формування нових та вдосконалення чинних процедур бюджетного контролю, удосконалення методів бюджетного контролю, оптимізація організаційних структур бюджетного контролю, створення адекватної сучасним умовам інформаційно-комунікаційної інфраструктури та ін.
Список використаних джерел: 1. Конституція України (з офіційними тлумаченням Конституційного Суду України) / Відповід. редакт. канд.. юрид. наук С. Б. Чехович. – К: Ліра – К, 2005. – 96 ст. 2. Бюджетний Кодекс України: Закон України від 21.06.2001р. №2542-ІІІ із змінами та доповненнями. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2010, N 50-51, ст.572 3. Головань М.М. Державний фінансовий контроль і його реформування// Фінанси України. - 2009. - № 9. С.133-140. 4. Дорош Н.І. Державний фінансовий контроль: зарубіжний досвід і шляхи вдосконалення / Н.І. Дорош // Фінанси України. – 2008. – № 1. – С. 49-50. 5. Каленський М.М. Контрольно-ревізійна служба – суб'єкт державного фінансового контролю підприємницької діяльності / М.М. Каленський, І.Б. Стефаник. – К.: Інститут регіональних досліджень НАН України, 2005. – 203 с. 6. Лихитський О.П. Від “де-факто” до “де-юре” / О.П. Лиховський // Фінансовий контроль. – 2004. – № 1. – С. 30-32.
