3 курс, спец. «Фінанси», д.ф.н., Наук. Кер. – Федорюк А.Л. Чернівецький торговельно-економічний інститут КНТЕУ, м. Чернівці
ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТА ПЕРСПЕКТИВИ
Побудова демократичної держави неможлива без фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Суть проблеми фінансової незалежності територій в тому, що адміністративно-територіальні утворення, на які розділене кожна держава, мають різну податкову базу і фінансовий потенціал, що є наслідком нерівномірності територіального розміщення природно-ресурсного потенціалу та виробничих сил. Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Форми місцевого самоврядування у кожній державі зумовлені її політичним, територіальним устроєм, історичними, національними, економічними та іншими ознаками. У свою чергу суспільні відносини, які виникають у процесі мобілізації, розподілу й використання грошових фондів органів місцевого самоврядування, є публічними відносинами, що регулюються нормами фінансового права. Діяльність місцевих органів спрямована на реалізацію своїх завдань, функцій, компетенції, територіального (публічного) інтересу. Поміж сучасних науковців, які досліджують проблеми розвитку місцевих бюджетів, необхідно відзначити таких вчених: Гвазава Н. Г., Гончаренко О.В., Дрондель Т., Пухтинський М.О., та ін. Метою статті є дослідження сутності місцевих бюджетів, особливості його функціонування в Україні, а також дослідження умов його вдосконалення на базі зарубіжного досвіду. Завдання полягає у розкритті сутності та значення місцевих бюджетів, а також дослідження проблем та умов їх реформування в Україні. Кожний орган місцевого самоврядування бере участь у здійсненні державних повноважень у межах і формах, визначених Конституцією України та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, вони зобов'язані забезпечувати надходження на своїх територіях від загальнодержавних податків і зборів, а також мають право залишати частину з цих надходжень у своїх бюджетах у межах, встановлених вищим органом влади відповідним рішенням про бюджет на поточний бюджетний період. У разі неможливості покриття поточних видатків за рахунок власних, закріплених і регулюючих доходів, місцеві органи влади мають право на фінансову підтримку у формі дотацій вирівнювання або цільових субвенцій із вищестоящих бюджетів[8, c.161]. Для виконання своїх завдань муніципальні утворення повинні мати достатні фінансові і матеріальні ресурси, а також мати право самостійного управління і розпорядження цими ресурсами. Одним з найважливіших у відношенні власних ресурсів прав є право на самостійне формування, прийняття і виконання місцевого бюджету. Формування бюджету — це процес коротко-, середньо- і довгострокового планування доходів і видатків, що неможливо без закріплених на довгостроковій основі дохідних джерел місцевих бюджетів. У сучасних умовах економічної кризи відбувається загострення суперечностей між державним і місцевими бюджетами, яке посилюється існуючим нерівномірним економічним розвитком у деяких областях. За цих умов можуть розвиватися процеси приховування доходів, що створюються на окремих, економічно розвинутих територіях, з метою використання їх на місці, а не перераховування до державного бюджету. Установлення оптимальної пропорції між державним і місцевими бюджетами у такому разі стає головною темою державної бюджетної політики. Розв'язання цієї проблеми слід здійснювати лише з урахуванням досягнутого рівня розвитку продуктивних сил і фактичної продуктивності господарських комплексів, окремих територій адміністративного управління. З огляду на це недопустиме використання фіксованого розподілу бюджетних надходжень між державним і місцевими бюджетами. Крім принципу рівнонапруженості платежів від рівня прибутку, що формує дохід бюджету, необхідно враховувати також демографічний, соціальний, природно-екологічний стан відповідних територій, що визначає розмір витратної частини бюджету[3]. Найбільш характерною рисою місцевих бюджетів сьогодні є високий рівень їх залежності від державного бюджету – якщо в країнах Європи він складає близько 7-10%, то в Україні – досягає 20% і більше. Окрім вищезазначеної проблеми сьогодні існує і безліч інших проблем, які потрібно враховувати при реформуванні місцевих бюджетів, зокрема це і надання можливостей для використання бюджетних ресурсів у поєднанні з приватними коштами, програмно-цільова спрямованість бюджетного фінансування та ін. Збільшення самостійності органів місцевого самоврядування в багатьох країнах забезпечує можливості здійснення стратегічного управління фінансовою базою на місцях, що створює передумови для більш ефективного використання бюджетних коштів [9]. Україна як член Ради Європи приєдналась і ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, що накладає на державу зобов’язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів. У цьому зв’язку важливим є посилення ролі місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс не лише визначив, а й закріпив конкретні джерела доходів за місцевими бюджетами. Це дало можливість спрямувати зусилля на збільшення надходжень і на посилення ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні. Бюджетні відносини у зарубіжних країнах та формування доходів місцевих бюджетів включає в себе характеристику адміністративно-територіального устрою держави, податкової системи і, насамперед, систему взаємодії центральних і місцевих органів влади, порядок надання бюджетних трансфертів місцевим. Видатки поділяються на поточні та майнові, тобто кошти місцевих бюджетів можуть використовуватись як на поточні, так і на інвестиційні потреби. Саме тому у всіх країнах складається бюджет поточних витрат і бюджет розвитку. Як правило, бюджет поточних витрат направляється на покриття поточних витрат, а бюджет розвитку – на капітальні видатки, виконання інвестиційних програм тощо. Певна фінансова самостійність регіонів, можливість розпоряджатися місцевими ресурсами, відповідальність місцевих органів влади за соціальний розвиток створюють необхідну економічну основу та мотиви для ефективних дій стосовно регулювання та підтримки інвестиційної активності. Цікавим для України є приклад Угорщини, де намагаються розвивати інноваційні виробництва в депресивних регіонах. Варто зауважити, що для ефективного спрямування інвестиційних коштів великого значення набуває справедливий, прозорий та ефективний розподіл пріоритетів інноваційного розвитку. Бюджетні відносини в першу чергу залежать від типу економічної системи та державного устрою. Сполучені Штати Америки, наприклад, являють собою федеративну республіку, що складається з 50 штатів. Федеральні органи влади не втручаються у питання податкової політики штатів, за незначним винятком, останні мають повну свободу в цій сфері. Ні конституція США, ні будь-який із федеральних законів не встановлюють обмежень на податки, які влади штату в межах своїх повноважень вважають за потрібне вводити на визначені види економічної діяльності, для фірм, приватних осіб [10]. У Міжнародній практиці місцеві органи влади, мають у своєму розпорядженні власні, незалежних від державних, фінансових ресурсів. Так, пункт 1 статті 9 Європейської хартії місцевого самоврядування визначає: «Органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень». І така увага до формування саме власних незалежних фінансів не безпідставна, адже фінансова незалежність є фундаментом для забезпечення виконання нами місцевого самоврядування своїх повноважень та одним із найважливіших засобів унеможливлення втручання в діяльність місцевої влади інших суб’єктів [4, с. 128]. Пункт 3 статті 9 Європейської хартії місцевого самовряду вання передбачає: «Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону» [2]. Після аналізу джерел фінансування місцевого самоврядування в країнах Європи, дійшли до висновку, що не в усіх країнах основу наповнення місцевих бюджетів складають виключно місцеві податки і збори. Наприклад, якщо у Швеції питома вага виключно місцевих податків і зборів у структурі джерел фінансування органів місцевого самоврядування становить близько 61%, у Данії – 51%, у Швейцарії – 46%, Норвегії – 42%, то у деяких інших країнах, навпаки, місцеві податки у структурі надходжень становлять зовсім незначну частку: Естонія – питома вага місцевих податків становить менше 1%, незначний рівень місцевих податків спостерігається також у Великобританії, Болгарії, Румунії, Словенії. Міжнародна практика вказує і на те, що серед джерел фінансування місцевого самоврядування застосовуються і позички. Так, у структурі джерел місцевого фінансування Нідерландів суми позичок складають 19%, Бельгії – 13%, Чехії –11%, Франції – 10%, Іспанії – 10%, ФРН – 9%. Але в більшості країн позички або не застосовують взагалі, або становлять зовсім низький відсоток: Румунія, Великобританія, Польща, Латвія, Швеція, Данія та інші [7, с. 23]. Дeтaльнoгo дослідження потребують основні принципи систем формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування деяких країн світу. Беремо до прикладу Норвегію – країни, де був прийнятий перший закон про місцеве самоврядування в Європі («Акт про ольдерменів, 1837»), країна в даний час відноситься до країн, де спостерігається високий рівень якості життя громадян. У Норвегії діє дворівнева система місцевого самоврядування – 19 графств та 431 муніципалітет. Столиця країни – Осло має особливий статус і є водночас і графством, і муніципалітетом. Графства і муніципалітети виконують різні функції та мають незалежні бюджети. Муніципалітети Норвегії відповідають за дитячі дошкільні заклади, пункти первинної медичної допомоги, служби соціального страхування, догляд за людьми похилого віку та інвалідами, культуру і спорт, релігію, комунальне господарство, місцеве планування та землекористування. У країні діє кілька систем збору податків, у тому числі муніципальна частина податків міста, яку муніципалітети збирають самостійно [6; с.31]. Слід відмітити, що левову частину доходів бюджетів муніципалітетів Норвегії становлять саме надходження від місцевих податків, зборів та платежів – близько 50%. Проте комуни Норвегії одержують із центрального бюджету частину коштів зібраного податку на додану вартість, податку на майно та прибуткового податку. Інші доходи комун складаються від доходів із кредитів та власних інвестицій. У Норвегії міста, бюджети яких кілька років поспіль мають дефіцит, включають до так званого «чорного списку» кредитоотримувачів та позбавляють права отримувати нові кредити [6, с. 32]. Відповідно до аналізу світового досвіду, можна зробити висновок, що системи фінансування органів муніципальної влади кожної країни мають власні особливі риси, сформовані в результаті дії багатьох факторів, у тому числі й політичного режиму: у країнах з тоталітарною спрямованістю центральне місце займає державний бюджет, де здійснюється перерозподіл основної частини валового продукту, а місцеві бюджети мають другорядне значення; у бюджетних системах демократичних країн з ринковою економікою, центральний і місцевий бюджети функціонують в межах єдиної бюджетної системи на основі розподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування [5; с. 270]. Системи фінансування місцевих громад у світі різні, проте їх об’єднує спільна мета – забезпечення добробуту життя кожного громадянина, місцевого розвитку, а в результаті – і всієї держави. Бюджетна система України в даний час має досить багато проблем, про що свідчить диференціація рівня життя населення, вартості та якості послуг, які надаються місцевими органами влади як у розрізі регіонів, так і серед міст обласного, районного значення, сіл та селищ; у більшості населених пунктів гостро стоїть питання незадовільного фінансового забезпечення житлово-комунального господарства, об’єкти якого мають високий ступінь зношеності та енергоємності. До основних проблем українських місцевих бюджетів відносяться недосконала система формування дохідної частини, в тому числі розподіл податків між місцевим та державним бюджетом, у результаті якого місцеві бюджети не отримують необхідних коштів; неефективна та непрозора система фінансування видатків, де особливо гостро постає проблема нестачі коштів на виконання місцевими органами влади делегованих повноважень та на здійснення капітальних інвестицій; нераціональними є і міжбюджетні відносини, в тому числі існуюча процедура фінансового вирівнювання, яка позбавляє органи місцевого самоврядування стимулу збільшувати доходи, адже збільшення надходжень призводить до збільшення вилучень на користь регіонів, які досягли гірших результатів, та інші проблеми. Саме тому більшість політиків та науковців наголошують на необхідності реформування місцевих бюджетів. Слід підкреслити, що зарубіжний досвід формування місцевих фінансів має досить багато позитивних рис і заслуговує на увагу, проте в жодному разі не можливо повністю пристосовувати будь-яку зарубіжну систему до України. На нашу думку, більш ефективним буде розробка власної стратегії реформування місцевих бюджетів, яка враховуватиме національні інтереси, традиції місцевого самоврядування України та буде спрямована на подолання існуючих недоліків, що потребує глибокого наукового підходу та окремого вивчення. Отже, ознайомлення із зарубіжним досвідом дає підстави для здійснення певних висновків. Україна тільки нещодавно долучилася до світового процесу і на сучасному етапі в державі триває процес становлення, обміну досвідом, навчання та розвитку. Цікавим є міжнародний досвід використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування, який, на думку багатьох учених і практиків України, необхідно запозичити і нашій державі. Проблеми економічного розвитку регіонів в Україні не мають аналогів у світовому процесі через відмінний від інших суспільно-політичний та соціально-економічний фон, тому шляхи їх вирішення не можуть бути запозиченими у чистому вигляді. Разом з тим, доцільно враховувати світовий досвід і наближувати його до наших реалій.
Список використаних джерел: 1. Закон України “ Про місцеве самоврядування в Україні” // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997, № 24, ст.170 [із змінами та доповненнями] [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр . 2. Європейська Хартія місцевого самоврядування від 06.11.1996 року 3. Гвазава Н. Г. Формування місцевих бюджетів: проблеми та перспективи /Державне будівництво № 2/2009 4. Гончаренко О.В. Поняття та зміст відносин між державними і регіональними бюджетами// Формування ринкових відносин в Україні. – 2007. – №3 (70). – С. 127-132 5. Дрондель Т. Механізм удосконалення міжбюджетних відносин в Україні // 2007. – №4. – С. 269-274. 6. Калкуле Е. Структура і розподіл повноважень у системі місцевого самоврядування Норвегії // Економічний часопис – ХХІ. – 2006. – №11-12. – С. 31-32. 7. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади: [монографія] / М.О.Пухтинський, П.В.Ворона, О.В.Власенко та ін. / За заг.ред. П.В.Ворони. – Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. – 280с. 8. Мацелик М.О. Фінансове право : навч. посіб. / М.О. Мацелик, Т.О. Мацелик, В.А.Пригоцький ; за ред. В.К. Шкарупи. — К. : Знання, 2011. — 815 с. 9. Васильєва Т.А. Сучасні проблеми реформування місцевих бюджетів в україні : [Електронний ресурс] // [сайт]. – Режим доступу: http://dspace.uabs.edu.ua/jspui/bitstream/123456789/362/1/vinny4.pdf 10. Оспіщева В.І Фінанси країн із розвиненою ринковою економікою / Фінанси: курс для фінансистів: Українські підручники онлайн [Електронний ресурс] // [сайт]. – Режим доступу: http://pidruchniki.ws/1221060....omikoyu
