5 курс, спец. «Фінанси і кредит», д/ф Наук. кер. – Рошило В.І. Чернівецький торговельно-економічний інститут КНТЕУ, м. Чернівці
Місцевий бюджет як інструмент регіональної соціально-економічної політики
У статті досліджуються склад та проведено ідентифікацію значення і ролі місцевих бюджетів в загальній структурі місцевих фінансів. Проаналізовано порядок виконання місцевих бюджетів за доходами і видатками, виявлено проблеми в організації зазначеного процесу. Обґрунтовано необхідність модернізації місцевих бюджетів шляхом підвищення ефективності використання обмежених бюджетних ресурсів. Місцеві бюджети відіграють надзвичайно вагому і багатопланову роль в економічній системі кожної держави, де визнається і діє фінансово спроможне місцеве самоврядування. Місцеві бюджети, як специфічна сфера економічних відносин, впливають на соціально-економічне становище країни та її фінансову безпеку, сприяють розвитку демократії в суспільстві, визначають умови життєдіяльності громадян та рівень їх добробуту. Протягом останніх років до 12 % вартості валового внутрішнього продукту України перерозподіляється через систему місцевих фінансів; закономірно, що основна частина цих коштів акумулюється у місцевих бюджетах. Зосередження досить значних грошових засобів у місцевих бюджетах відповідає новим більш широким і складним завданням, які постають перед органами місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку держави. Кошти, які надходять до місцевих бюджетів, використовуються на утримання установ соціально-культурної сфери, підприємств житлово-комунального господарства, спрямовуються на виплати допомог із соціального захисту і соціального забезпечення. Таким чином, місцеві бюджети, виступають як інструменти перерозподілу суспільного продукту між різними сферами діяльності, соціальними верствами населення, окремими адміністративно-територіальними формуваннями [6, с. 279]. В умовах ринкових трансформацій місцеві бюджети стають основними фінансовими гарантами існування і розвитку демократії та надання населенню суспільних послуг і благ, які недоцільно і неефективно задовольняти за рахунок державного бюджету. Місцеві бюджети перетворилися на основне джерело фінансових ресурсів, необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них функцій відповідно до чинного в державі розподілу повноважень між рівнями і гілками влади. У зв'язку з цим особливої ваги набувають проблеми забезпечення місцевого самоврядування фінансовими ресурсами адекватними новим завданням, які стоять перед ними. Проводячи дослідження особливостей місцевих бюджетів, актуальності набуває розкриття економічної сутності даної категорії та визначення притаманних їй особливостей. Визначаючи підходи до трактування поняття «місцеві бюджети», необхідно зауважити, що в науково-економічній літературі не існує єдиної точки зору з цього приводу. Так, проводячи аналіз існуючих підходів до визначення категорії «місцеві бюджети», можна сказати, що науковцями, які в процесі трактування даного поняття намагались найбільш повно та змістовно відобразити його сутність, є: Рева Т.М., Ковальчук К.Ф., Кучкова Н.В. та Гапонюк М.А., Яцюта В.П., Буряченко А.Є., Славкова А.А. Перша група вчених визначає місцеві бюджети як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу ВВП і національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих органів влади. Друга – розглядає місцеві бюджети як економічну категорію, що відображає грошові відносини, які виникають між місцевими органами самоврядування та суб’єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, і використовуються з метою соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення [3, с. 27]. Таким чином, дослідження значення, особливості та ролі місцевих бюджетів повинно відбуватись в розрізі двох аспектів. Так, з однієї сторони – місцеві бюджети виступають активною формою акумуляції певної частини фінансових ресурсів, які знаходяться в розпорядженні місцевих органів самоврядування, тобто стають невід’ємним елементом місцевих фінансів. З іншої – вони є основною складовою загальної бюджетної системи держави, утворюючи систему фінансових відносин, що формується між місцевими та державним бюджетами, а також усереднені місцевих бюджетів. Проводячи узагальнення підходів до визначення економічної природи та особливостей місцевих бюджетів, можна стверджувати, що дана категорія відображає обумовлену адміністративно-територіальним поділом і устроєм бюджетної системи держави сферу економічних відносин, які ідентифікуються в процесі формуванням, розподілу, перерозподілу та використання централізованих грошових коштів, що акумулюються у розпорядженні місцевих органів влади і, в своїй більшості, призначені для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни та підвищенню добробуту населення. Практичне дослідження процесу формування місцевих бюджетів довело, що на сьогоднішній день місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економікою і соціальною сферою на своєму рівні. Це обумовлено цілою низкою обставин, основною з яких на нашу думку є високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті країни, що знижує значення регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення задач. Досліджуючи питання джерел формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, слід відзначити, що сьогоднішній стан місцевих бюджетів характеризується низькою часткою дохідних джерел, якими місцеві органи влади можуть розпоряджатися самостійно, виходячи з пріоритетів розвитку адміністративно-територіальної одиниці. Тому, за сучасних умов господарювання постала нагальна потреба створення нової, більш ефективної системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування, яка б у повній мірі забезпечила місцеві органи влади необхідними фінансовими ресурсами для виконання покладених на них функцій та повноважень. Спроможність органів місцевого самоврядування впливати на економіку за допомогою бюджету визначається передусім тим, які саме важелі надані цим органам законом. Мова йде в першу чергу про передачу місцевим бюджетам певних дохідних джерел, які місцеві органи управління можуть використовувати з метою стимулювання економічної діяльності на підвідомчих територіях. Проведене дослідження показало, що до місцевих бюджетів Кіцманського району у 2010 році надійшло 31433,1 тис.грн. власних доходів. У наступному періоді обсяг доходів збільшився на 5747,8 тис.грн. (18,3%) і склав 37180,9 тис.грн. В цілому ж за досліджуваний період доходи місцевих бюджетів збільшились на 36 % (11321,7 тис.грн.) і, за підсумками 2012 року становили 42754,8 тис.грн. Як бачимо, динаміка більш ніж позитивна. Серед власних надходжень місцевих бюджетів району провідне місце займає податок на доходи фізичних осіб. Його питома вага в доходах місцевих бюджетів району коливається від 58,1% - у 2010 році, до 55,3% - у 2012 році. Тобто більша половина доходної бази місцевих бюджетів формується за рахунок одного податку. В аналізованому періоді найбільші темпи зростання податку на доходи фізичних осіб спостерігаються у 2011 році, зокрема надходження від цього податку склали 21911 тис.грн., що на 20% більше відповідного показника 2010 року. Загальною причиною зростання вказаних надходжень в цьому періоді є: зростання середньомісячної заробітної плати відповідно до законодавства; погашення заборгованості із заробітної плати на підприємствах та організаціях району; забезпечення трудових прав працівників, легалізація заробітної плати і зайнятості населення. Враховуючи збільшення мінімальної заробітної плати, можна було прогнозувати поступове зростання цього виду надходжень. Проте, в 2012 році, коли кризові явища охопили усю країну, спостерігалося зниження темпів росту цього показника, сума податку на доходи фізичних осіб становила 23635,5 тис.грн., що тільки на 7,9% більше, ніж за 2011 рік. Ще одним вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів району є плата за землю. Питома вага цього податку у доходах місцевих бюджетів району коливається від 12,4% (2010 рік), до 11,5% (2012 рік). Надходження цього виду податку за період з 2010 по 2012 рік зросли у 1,7 рази або на 2039,2 тис.грн. Необхідно відзначити різке підвищення, майже в 1,5 рази, надходжень плати за землю у 2011 році порівняно з 2010 роком. Основною причиною цього стало збільшення нормативної грошової оцінки земель по окремих адміністративно-територіальних одиницях району, збільшення ставок земельного податку для земель, грошову оцінку яких не встановлено, перегляд договорів оренди у зв’язку з підвищенням граничних розмірів орендної плати за землю. Частка місцевих податків і зборів, які за своєю економічною сутністю повинні були стати основним джерелом поповнення місцевих бюджетів, у доходній частині місцевих бюджетів Кіцманського району збільшилась з 0,6% - у 2010 році, до 13 % - у 2012році (з урахуванням змін законодавства: оновлення Бюджетного кодексу України та прийняття Податкового кодексу України). Зауважимо, що до 2011 року серед місцевих податків найбільшим був ринковий збір, а найбільш стабільним – комунальний податок. Єдиний податок на підприємницьку діяльність, на який економісти і податківці покладали великі надії, становив у 2010 році лише 7,4% у загальній сумі надходжень бюджету району. Проте, прийняття Верховною Радою України 4 листопада 2011 року Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності» № 4014-VI стало важливим кроком у напрямку поліпшення податкового клімату для підприємців України. Цей Закон набрав чинності з 1 січня 2012 року. З цього часу спрощена система оподаткування, обліку та звітності для суб’єктів господарювання встановлюється виключно в умовах Податкового кодексу України. При цьому, єдиний податок нормами Податкового кодексу віднесений до складу місцевих податків і зборів. Крім цього, з 2011 року, відповідно до Бюджетного кодексу, єдиний податок зараховується до бюджету розвитку. У 2012 році надходження цього податку склали 5592 тис.грн., що в 2,2 р.б., ніж у 2010 році. Отже, з прийняттям в Україні Податкового кодексу місцеві податки і збори перестали бути другорядними і дійсно стали одними з основних джерел поповнення місцевих бюджетів. Так, якщо у 2010 році питома вага місцевих податків і зборів у загальному обсязі власних доходів місцевих бюджетів району становила 3,8%, то вже у 2011 році даний показник збільшився на 3,6 в.п. і склав 7,4%. Проте, максимальна фіскальна значимість місцевих податків і зборів спостерігається у 2012 році, коли питома вага місцевих податків і зборів, досягла рівня 13 % власних доходів місцевих бюджетів та збільшилась проти 2010 року на 9,2 в.п. Виконання видаткової частини бюджету пов’язане з використанням бюджетних коштів, що в економічній літературі називається бюджетним фінансуванням, оскільки в процесі фінансування розкривається призначення бюджету, його спрямованість на виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування, характеризується рівень корисності цих функцій для суспільства, стратегічний напрямок його розвитку. Специфіка функціонування місцевих бюджетів найповніше відображається у складі та структурі їхніх видатків. Упродовж 2010–2012 рр. спостерігалася: - позитивна тенденція до зростання обсягу видатків загального фонду місцевих бюджетів району на 59235,1 тис.грн. або на 36,1 %, з 164145,4 тис.грн. – у 2010 році, до 223380,8 тис.грн. – у 2012 році; - негативна тенденція до зменшення обсягу видатків спеціального фонду місцевих бюджетів на 605,2 тис.грн. (4,9%), з 12368,4 тис.грн. – у 2010 році, до 11763,1 тис.грн. – у 2012 році. Така динаміка дає підстави вважати, що обсяг загального фонду видатків місцевих бюджетів району має чітко виражену тенденцію до зростання, що свідчить про збільшення фінансових можливостей органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети відіграють важливу роль у фінансуванні суспільних послуг, насамперед соціального спрямування. Аналіз структури видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією дає підстави стверджувати, що упродовж 2010–2012 рр. більшість видатків місцевих бюджетів району спрямовувалася на соціальні цілі (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура та мистецтво, фізична культура і спорт). У 2012 році частка цих видатків у структурі видатків місцевих бюджетів району (загальний і спеціальний фонди) складала 93%, що на рівні показників 2010 року. Якщо в цілому питома вага цих видатків не змінилась, то у структурі видатків бюджетів за функціональною класифікацією порівняно із 2010 роком відбулися такі зміни: – збільшилася питома вага видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення – на 4 в.п., за рахунок збільшення обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету на надання пільг, субсидій та різного виду допомог; – зменшилася питома вага видатків на освіту - на 1 в.п., охорону здоров’я – на 1 в.п., культуру – на 1 в.п., державне управління (утримання місцевих рад) – на 1 в.п.; – практично не змінилася питома вага інших видатків – 7%. Визначальним чинником конкурентоспроможності медичних, освітніх чи інших послуг та основою фінансової стабільності закладів, що їх надають, є адекватний потребам обсяг фінансових ресурсів. Як позитив, відзначимо досягнення майже стовідсоткового фінансування соціальної сфери відповідно до запланованих витрат і, на жаль, при плануванні не враховано реальну потребу в коштах закладів освіти, охорони здоров’я, культури та інших. Наприклад, передбачене на 2012 рік фінансування охорони здоров’я в сумі 36,1 млн.грн. майже вдвічі менше мінімальної потреби для повноцінного розвитку даної галузі. Усе це свідчить про обмеженість бюджетних ресурсів і прогалини у процедурі планування й фінансування видатків місцевих бюджетів, у тому числі й на соціальну сферу. На перший погляд, соціальна спрямованість видатків місцевих бюджетів є позитивним явищем, водночас на місцевому рівні залишаються невирішеними проблеми, пов’язані з фінансуванням інвестицій та розвитком місцевого господарства. На фоні зростання частки поточних видатків місцевих бюджетів послаблюється їх інвестиційна складова. Так, за 2010-2012 роки основна частина видатків місцевих бюджетів Кіцманського району спрямовувалась на поточні видатки. Так, у 2010 році на цю категорію видатків використано 169246,9 тис.грн., або 95,9 % усіх видатків, в 2011 році – 189205,7 тис.грн. (97,3%), в 2012 році – 228758,9 тис.грн. (97,3 %). При цьому, в середньому 85,0 % видатків місцевих бюджетів району спрямовувались на фінансування захищених видатків. Водночас найбільші зміни у структурі видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією пов’язані зі зменшенням часток видатків на поточне утримання бюджетних установ і капітальних видатків та зі збільшенням часток видатків на субсидії і поточні трансферти населенню. Так, капітальні видатки місцевих бюджетів району у 2012 році профінансовані у розмірі 6384,7 тис. грн., що на 882,2 тис.грн. або на 12,1 % менше відповідних показників 2010 року. При цьому, їхня частка у структурі видатків місцевих бюджетів району зменшилась з 4,1 % - у 2010 році, до 2,7 % - у 2012 році. Зазначений обсяг видатків є дуже мізерних і практично не дозволяє вкладати відповідні кошти у розвиток інфраструктури. Отже, результати аналізу фінансування видатків місцевих бюджетів Кіцманського району дають підстави констатувати: – видатки місцевих бюджетів в абсолютних сумах мають тенденцію до зростання, причиною чого насамперед є зростання рівня оплати праці та інфляція; – зростання обсягів видатків місцевих бюджетів на соціальну сферу, соціальний захист та соціальне забезпечення свідчить про виражену соціальну спрямованість місцевих бюджетів. Однак реальна бюджетна забезпеченість соціальної функції органів місцевого самоврядування значно не покращилась; – послаблюється інвестиційна складова місцевих бюджетів, що може негативно відобразитись на соціально-економічному розвитку адміністративних територій. Вирішення перелічених проблем, на наш погляд, можливе за умови реформування бюджетних відносин на місцевому рівні шляхом зміни пріоритетів бюджетної політики, що, в свою чергу, вплине на структуру видатків місцевих бюджетів. Сучасні реалії соціально-економічного розвитку України та її регіонів зумовлюють наявність цілого ряду проблем, що постають перед місцевою вла¬дою. З одного боку, місцева влада вимушена постійно збільшувати свої витрати, а з другого — має обмежені власні ресурси, яких не вистачає для задоволення більшості місцевих потреб. Виходячи з вищенаведеного, пріоритетними напрямками перетворення місцевих бюджетів у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку, на нашу думку, повинно стати удосконалення наступних аспектів їх формування, розподілу і використання: - збільшення, розширення та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування за рахунок удосконалення податкового законодавства, ідентифікації нових інструментів залучення грошових кошова та реалізації інноваційно-інвестиційних програм на відповідній території; - застосування новітніх підходів формування видаткової частини місцевих бюджетів та підвищення ефективності процесу децентралізація управління фінансовими ресурсами акумульованих в бюджеті; - підвищення адекватності системи регулювання міжбюджетних відносин та оперативності надання міжбюджетних трансфертів; - впровадження в практику середньо- та довгострокового планування місцевих бюджетів; - проведення кількісної та якісної оцінки виконання місцевого бюджету на всіх стадіях його реалізації; - підвищення превентивних заходів і посилення контролю відносно порушення бюджетного законодавства та чітке визначення відповідальних осіб в розрізі кожного напрямку здійснення бюджетної політики на місцевому рівні. Нині перед Україною постає дуже складне завдання – розробити нові пріоритети регіональної політики, надати допомогу економічно проблемним територіям, не порушуючи ринкових принципів; зберігаючи економічні стимули територіальних громад до оптимального залучення внутрішнього потенціалу розвитку, раціонального використання наявних місцевих ресурсів, ефективного господарювання, формування розвиненого конкурентного середовища. В Україні має бути переглянутий розподіл повноважень, відповідальності та фінансів між різними рівнями влади. Реформи мають бути спрямовані на надання органам місцевого самоврядування реальної влади і достатніх фінансових ресурсів для своєї діяльності, що сприятиме значному підвищенню ефективності бюджетної системи. Це дозволить мінімізувати існуючі проблеми та створити умови для динамічного економічного підйому країни. На місцевому рівні децентралізація сприятиме значному покращенню якості публічних послуг, соціально-економічного становища регіонів, розвитку депресивних регіонів, уповільненню міграційних процесів, обумовлених економічними факторами.
СПИСОК ВИКОРИСТAНИХ ДЖEРEЛ
1. Бюджетний кодекс України [Електронний ресурс]: Затверджений ВРУ 8 липня 2010 року № 2456-VІ.- Режим доступу: http://zakon.rada.gov. ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2456-17 2. Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів: від 23 серпня 2012р. № 938 / Міністерство фінансів України, Наказ // Офіційний вісник України. – 2012. - № 72. - С. 2918. 3. Бeчко П.К., Ролiнський О.В. Мiсцeвi фiнaнси: Нaвчaльний посiбник. – К.: Цeнтр учбової лiтeрaтури, 2007. – 191 с. 4. Деркач М.І. Сучасна державна політика у сфері подолання статистичного й динамічного дисбалансів місцевих бюджетів / М.І. Деркач // Фінанси України. –2011. – № 4.– С. 55-65. 5. Колодій С.Ю. Удосконалення механізмів фінансування тимчасових касових розривів місцевих бюджетів / С.Ю. Колодій, В.Є.Корчинський // Фінанси України. –2011. – № 1.– С. 73-83. 6. Нaуково-прaктичний комeнтaр до Бюджeтного кодeксу Укрaїни / кол. aвторiв [зaг. рeдaкцiя, пeрeдмовa Ф.О. Ярошeнкa]. – К.: Зовнiшня торгiвля; УДУФМТ, 2010. – 592 с. 7. Упрaвлiння дeржaвним бюджeтом Укрaїни: пiдручних / колeктив aвторiв (зaг. рeдaкцiя М.Я. Aзaровa). – К.: Зовнiшня торгiвля, 2010. – 816 с. 8. Звітність про виконання місцевих бюджетів Кіцманського району Чернівецької області за 2010-2012 роки. 9. Бюджетний моніторинг: Аналіз виконання бюджету за 2011 рік. / [Щербина І. Ф., Рудик А. Ю., Зубенко В. В. та ін.]; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», USAID. – К., 2012. – 96 c.
