5 курс, спец. «Менеджмент організацій торгівлі», д/ф, Наук. кер. – Дмитрюк О. М., Чернівецький торговельно-економічний інститут КНТЕУ, м. Чернівці
СВІТОВИЙ ДОСВІД РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
У період з середини 1980-х і до кінця 1990-х рр. в декількох десятках країн був реалізований значний обсяг широкомасштабних і комплексних програм реформування системи державного управління на основі концептуальних підстав теорії Нового державного управління (New Public Management). Ключовими цілями реформ держуправління були зниження державних витрат; підвищення здатності держави до розвитку та реалізації політики; поліпшення виконання державою функцій роботодавця; підвищення якості надання послуг та зміцнення довіри до влади з боку приватного сектора та суспільства. Мета реформ - у відході від веберовської моделі раціональної бюрократії як невідповідної потребам постіндустріального розвитку, інформаційного суспільства. Як відомо, ключовими характеристиками раціональної бюрократії за М. Вебером є чітка регламентація компетенції, жорстка ієрархія бюрократичних структур, виключно письмове діловодство з наступним зберіганням, обов'язкова кваліфікація бюрократичного апарату в сфері адміністративного управління. Ключовою метою реформ держуправління в світі стала істотна зміна технологій реалізації функцій держави в сучасному світі. Відомо, що протягом останніх десятиліть ХХ ст. співіснували різні концепції держави. Серед них: а) держава добробуту, яке надає суспільству широкий спектр послуг; при цьому пріоритет віддається державному виробництву послуг і державному регулюванню процесів вирішення суспільних проблем. б) "малозатратна держава" (що виходить з концепції вирішення суспільних проблем приватним сектором; при цьому роль держави обмежена виконанням своїх основних завдань); в) «держава - партнер по переговорам (держава виконує роль посередника і партнера по переговорам з бізнесом і суспільством) [1, .c 147]. Спробою синтезу перерахованих підходів стала концепція "активізуючої держави», яка лягла в основу філософії реформ держуправління відповідно до моделі (NPM). Ця концепція по-новому визначає відносини між державою і громадянами - перехід від опіки до партнерських відносин: задачі держави визначаються в ході суспільної дискусії; відповідальність розділяється між суспільством та державою. Держава ініціює процеси вирішення суспільних проблем і виступає в ролі посередника; встановлює рамки відповідальності громадян в цих рамках. Таким чином, найважливішими функціями держави стають ініціювання, активізація і стимулювання [2]. Суттю реформування держслужби в дусі Нового державного управління (NPM), в кінцевому рахунку, стало делегування ряду функції (раніше здійснювалися державою) ринковим структурам; широкомасштабна маркетизація держуправління, яка передбачає поліаспектне поширення підстав комерційної діяльності на сферу держуправління. Глибинна трансформація системи держуправління на нових принципах спричинила за собою зміну принципів роботи держапарату: в оборот увійшли властиві ринку категорії (прибутки, витрати, конкуренція, розрахунок витрат і т.д.). Іншим найважливішим аспектом NPM є залучення самодіяльних громадських організації до виконання ряду функцій, що виконувалися раніше державою [4]. Цілями реформ держуправління відповідно до моделі NPM було забезпечення більшої ефективності, гнучкості, прозорості, більш тісного зв'язку з громадянами-споживачами держпослуг. По суті NPM є революцію в поглядах на державу, яка з всеохоплевого Левіафана стає постачальником послуг; на місце інтерпретації держави як осередку світового розуму і творця історії в гегелівському дусі підходу приходить сервісний підхід, який представляє державу в якості організації, орієнтованої на надання послуг громадянам основна мета якого організація процесу надання послуг. Ключовими передумовами реформ NPM стали наступні: - Створені в період другої половини ХХ ст. «Держави загального добробуту» стали непомірно дорогими і громіздкими з властивою їм надлишкової чисельністю апарату. Їм на зміну повинні прийти компактні та економічні моделі управління, оскільки організоване на ринкових принципах держава забезпечує більшу ефективність держуправління; - До кінця ХХ ст. в розвинених країнах сформувалися ефективні структури громадянського суспільства, готові та здатні взяти на себе виконання функцій, які раніше були державної прерогативою. Зрілість інститутів громадянського суспільства визначають їх здатність ефективніше, ніж держава, виконувати цілий ряд соціально значущих функцій; - Управлінський апарат в розвинених країнах в цілому відповідає класичним канонам веберовської бюрократії, зокрема, таким принцам, як раціональність; орієнтація на формалізовані процедури на противагу персоналістичною орієнтацією на патрона; прозорість, чіткість, підзвітність суспільству; стійкість по відношенню до корупційних практик. "Сучасна держава не повинна сама виконувати всі поставлені перед нею завдання, але вона зобов'язана забезпечити виконання цих завдань. Йдеться про новий поділі відповідальності між державою і суспільством. Питання полягає в тому, які завдання має виконувати сама держава і які можуть і повинні виконуватися недержавними інститутами ", - зазначають експерти [3]. Стратегічні функції залишаються за держапаратом, тоді як інші функції, пов'язані з обслуговуванням і раніше що здійснювалися державою, були покладені на комерційні структури. Концепція «активнодіючої держави» акцентує чотири виміри держави: - Держава є гарант (тобто інститут, що забезпечує виробництво і надання певних послуг); - Держава є інститут, що створює необхідні рамки для процесів громадської активності та спонукає громадян до самостійного вирішення проблем; - Держава є інститут нагляду (здійснюваного на основі встановлених правил) громадської, і перш за все, економічної діяльності; - Держава є виробник робіт і послуг для суспільства, якщо це диктують, наприклад, питання безпеки і якщо держава може це зробити з меншими витратами, ніж інші виробники. По суті парадигма NPM виходить із презумпції пріоритету недержавного сектора: якщо деякі функції можуть виконати недержавні органи, держава не має права втручатися. Модель «активнодіючої держави» спирається на те що міститься в концепції NPM модель поручительства, згідно з якою держустанови розділяються на дві великі групи - "замовників" і "виконавців" замовлень. Політичні інститути, адміністративне керівництво виступають в ролі поручителів, будучи замовниками або покупцями послуг для громадян. Постачальники послуг для громадян (виконавці доручень) всередині управління конкурують з постачальниками послуг поза управління (державними, комерційними чи громадським організаціями) за отримання замовлень на послуги, які передаються їм "замовниками" на базі відповідних політичних рішень. Ця модель "поручительства" посилює орієнтацію на конкуренцію органів управління і в той же час відкриває можливість більшою мірою залучати громадян та громадські групи до виробництва та надання послуг. Модель «активнодіючої держави» включає три елементи: а) надання гарантій і поділ відповідальності; б) активізація громадян і суспільства в цілому; в) ефективність та економічність [5]. Природно, трансформацію системи в більш гнучку визначає необхідність підготовки кадрів управління на нових принципах і обумовлює необхідність постійної перепідготовки кадрів як умови їх відповідності змінюється середовищі управління. "Оновлена модель управління змінює колишні уявлення про державну службу. Відтепер основним критерієм роботи держчиновника є не стільки його освітній ценз і досвід роботи, скільки досягнуті результати» [2]. По суті, постійна перепідготовка кадрів управління та зміна мотивації і технології їх роботи постає передумовою і основою модернізації управління. Умовами успішного керівництва все більше стають особиста ініціатива, активізація роботи підлеглих, делегування їм повноважень [3]. В ході реформ в більшості країн були досягнуті такі цілі, як скорочення держапарату і зниження витрат на його утримання, забезпечення прозорості, гнучкості, ефективності функціонування системи управління, розширення сфери та якості використання принципу в кар'єрному просуванні управлінців. Однак, говорячи про підсумки реформ держуправління, не можна не згадати і про те, що, як показав аналіз їхнього досвіду, не обійшлося без витрат. Зокрема, в ході реформ системи державного управління у Великобританії і США виявилася суперечність між неринковою за своєю природою державною службою та її реорганізацією на ринковій основі. У Німеччині відзначалося значне скорочення обсягу держпослуг скороченні кадрів. Професор Німецької школи управлінських послуг Р. Пічас зазначає: ". Не можна беззастережно переносити на держсектор принципи ринкової економіки ... Концепції, засновані на уявленнях про «мінімальну» державу потребують ретельної перевірки на сумісність з німецькою моделлю соціальної держави. Адміністративний менеджмент - це не підприємницький менеджмент, він не вичерпується запозиченими з ринкової економіки концепціями "[5]. Не випадково поширена в середині 1990-х рр. в Німеччині концепція "малозатратного держави» (близька за змістом "мінімальної держави») змінилася в кінці 1990-х рр. концепцією «активнодіючої держави» [2]. Серед інших витрат - ослаблення легітимності держслужби, витік кваліфікованих кадрів з держсектора, падіння загального престижу держслужби. Крім того, експерти відзначають, що маркетизація держуправління потенційно загрожує частковою ерозією ідентичності інституту державної служби. Однією з причин цього є специфіка організації та функціонування державних установ, де "ринок" проявляє себе інакше, ніж в економічній сфері. Зокрема, це знайшло відображення в ерозії традиційної етики держслужби [5]. Таким чином, говорячи про підсумки реформ держуправління, слід взяти до уваги той факт, здійснення цих реформ супроводжувалося і рядом витрат. На наш погляд, однією з найбільш істотних причин невдач перетворень системи державного управління в Україні в 2000-х рр. стала недостатня концептуальна пропрацьованість моделі NPM стосовно до умов України, і зокрема, питання про роль і функціях сучасної держави. В ході реалізації NPM в Україні була скоріше, засвоєна буква концепції NPM, а не її дух. По суті була зроблена спроба реалізації безсумнівно обґрунтованих і раціональних принципів в умовах відсутності низки ключових передумов, що визначають затребуваність цієї моделі. Це стосується основних параметрів системи держуправління в сучасній Україні. З жалем доводиться констатувати, що сучасний управлінський апарат в Україні дуже далекий від веберовської моделі раціональної бюрократії. На користь подібного висновку свідчить широко поширена практика закритості і непрозорості; незадовільна якість виконавської дисципліни; загранично високий рівень корупції. Незважаючи на живучість міфу про надмірній чисельності української бюрократії в історичній та сучасній Україні, чисельність апарату управління в сучасній Україні по відношенню до населення сьогодні відстає в зіставленні зі стандартами розвинених країн. Слід підкреслити, що сказане зовсім не означає бажаність збільшення держапарату; мова йде про об'єктивну оцінку існуючої ситуації. Існуюча в Україні чисельність бюрократів ближче до відповідних показників країн, які розвиваються. За даними Світового банку, частка чиновників у населенні Бразилії становить 1,5%, Чилі - 1%, Китаю - 1,6%, Польщі - 0,7%. У розвинених країнах в держапараті зайнято набагато більше: в Німеччині - 6,1% населення, США - 6,8%, Швеції 11,7%. Р. Брим і В. Гимпельсон зазначають: «Чисельність українських управлінців дивно відрізняється від традиційного уявлення про її величезності. Насправді Росія, чий управлінський апарат (що становить 1,2% від числа працюючих) займає 36 місце серед 37 обстежених країн. Тільки Молдова з показником 0,8% має меншу чисельність чиновників. Українська бюрократія проблематична у багатьох відношеннях, проте чисельність не є одним з них», - вважають відомі експерти [3]. Не в останню чергу, неефективність управлінського апарату визначена недостатнім фінансуванням управлінського апарату. - Доводиться констатувати, що в пострадянські роки не тільки не вдалося перемогти корупцію, але її обсяг істотно зріс. - З не меншим жалем доводиться констатувати низьку ефективність інститутів громадянського суспільства в країні, не в останню чергу, зумовлену недостатнім ресурсним забезпеченням самодіяльної ініціативи, і як наслідок, чревату обмеженістю можливостей самодіяльних організації взяти на себе виконання значущих функцій держави. Дійсно, на відміну від розвинених країн, інститути громадянського суспільства в України слабкі й малоефективні. Як відомо, умовами ефективності громадянського суспільства є інституційно-нормативне (легітимність інститутів і процедур громадянського суспільства) і ресурсне забезпечення інститутів громадянського суспільства. І якщо перша умова в країні в цілому забезпечено, то відносно ресурсного забезпечення ситуація гнітюча. Сказане аж ніяк не означає відмови від ідеї опори на самодіяльні організації, але, більш того, припускає всіляке заохочення подібної діяльності, бо іншого шляху здобуття ефективності не існує. Проте визнання слабкості інститутів громадянського суспільства та їх ресурсної бази визначає необхідність ретельного опрацювання питання щодо того, які саме функції і в якому обсязі українська держава може делегувати самодіяльну ініціативу. Небезпідставні побоювання, що виникли в результаті відходу держави вакуум може бути заповнена не громадянською ініціативою, а союзом корумпованої бюрократії і корумпованого бізнесу. Таким чином, цілому ряду ключових параметрів - чисельність управлінського апарату, його ефективність і раціональність; низький рівень його матеріального забезпечення і високий рівень його корумпованості (що взаємопов'язано); якість громадянського суспільства, його здатність і готовність взяти на себе виконання ряду функцій держави - визначають суттєва відмінність стартових умов реалізації NPM в Україні від тих, що стимулювали здійснення аналогічних в дусі NPM в розвинених країнах. Це визначає необхідність і доцільність змістовної інтерпретації істоти парадигми NPM з тим, щоб реалізація відповідної реформи в Україні відповідала духу ідей NPM, а не її формі.
Список використаної літератури
1. Адміністративна процедура та адміністративні послуги: Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2013. - 496 с. 2. Всесвітня революція в державному управлінні - перспективи і виклики для України / Аналітичний центр “Академія”. - Регуляторні процедури. – Практика регулювання. - 2012. - 23 груд. // http://www.academia.org.ua/index.php?p_id= 46&id=599 3. Гончаров Э.Н. Роль первого лица в системах менеджмента качества // Стандарты и качество. - 2012. - № 3. - 7 с. // http://www.management.com.ua/qm/qm066.html?print 4. Калита П.Я. Загальне управління якістю - шлях до досягнення високогорівня досконалості. - 11 с. // http://www.management.com.ua/qm/qm004.html Рач В. Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на шляху інтеграції України до Європейського Союзу // Вісн. держ. служби України. - 2013. - № 1. - 6 с. // http://www.guds.gov.ua/control....d=37579
